пїњ

ќсобенности передачи (продажи) имущества бюджетных учреждений

“.¬.  ќЌё’ќ¬ј

 онюхова “аиси€ ¬ладимировна, старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства »«и—ѕ.

»сследуютс€ проблемы совершенствовани€ законодательства о пор€дке передачи (продажи) имущества бюджетных учреждений, предлагаетс€ прин€ть соответствующий закон.

 лючевые слова: бюджетные учреждени€, передача (продажа), имущество.

Features of transfer (sale) of property of budgetary institutions

T.V. Konyukhova

In article problems of perfection of the legislation on the order of transfer (sale) of property of budgetary establishments are considered. It is offered to pass the law concerning.

Key words: budget institution, pass (sale), property.

 онституци€ –‘ осуществл€ет правовое регулирование собственности, закрепл€€ в своих стать€х (8, 34 - 36, 71, 73, 114, 130) положени€ о равенстве защиты прав собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведени€ –оссийской ‘едерации, о разграничении государственной собственности как предмете совместного ведени€ –оссийской ‘едерации и субъектов –‘ и др.

ѕравовое регулирование федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов как собственности –оссийской ‘едерации осуществл€етс€ п. "з" ст. 71  онституции –‘. јналогично собственником бюджета €вл€етс€ субъект –‘ (ст. 73  онституции –‘), а собственниками местных бюджетов - муниципальные образовани€ (ст. 132  онституции –‘).

‘едеральным законом от 8 ма€ 2010 г. N 83-‘« "ќ внесении изменений в отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в св€зи с совершенствованием правового положени€ государственных (муниципальных) учреждений" (далее - «акон N 83-‘«) внесены поправки в р€д законодательных актов, в частности в Ѕ  –‘ и √  –‘, и установлены три типа государственных (муниципальных) учреждений - казенные, бюджетные и автономные.

¬ соответствии с ‘едеральным законом от 12 €нвар€ 1996 г. N 7-‘« "ќ некоммерческих организаци€х" (далее - «акон N 7-‘«) бюджетным учреждением €вл€етс€ некоммерческа€ организаци€, созданна€ –оссийской ‘едерацией, субъектом –‘ или муниципальным образованием дл€ выполнени€ работ, оказани€ услуг в цел€х обеспечени€ реализации предусмотренных законодательством –‘ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправлени€ в сферах науки, образовани€, здравоохранени€, культуры, социальной защиты, зан€тости населени€, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Ѕольшое количество изменений, внесенных в этот «акон с момента его вступлени€ в силу, свидетельствует о недостаточной первоначальной проработке статуса типов государственных (муниципальных) учреждений.

ƒе€тельность бюджетного учреждени€ раздел€етс€ на основную и прочую уставную де€тельность. ќсновные виды де€тельности формирует и утверждает орган, осуществл€ющий функции и полномочи€ учредител€, но при этом бюджетное учреждение не вправе отказатьс€ от выполнени€ государственного (муниципального) задани€. ≈сли в учредительных документах предусмотрены иные виды де€тельности, способствующие достижению целей основного вида де€тельности, то бюджетное учреждение может выполн€ть и их.

Ѕюджетное учреждение осуществл€ет в установленном пор€дке полномочи€ соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта –‘, органа местного самоуправлени€ по исполнению в денежной форме публичных об€зательств <1> перед физическим лицом; финансовое обеспечение осуществлени€ бюджетными учреждени€ми полномочий производитс€ в пор€дке, установленном соответственно ѕравительством –‘, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта –‘, местной администрацией муниципального образовани€.

<1> —м. об этом ст. 6 Ѕ  –‘.

»мущество бюджетного учреждени€ закрепл€етс€ за ним на праве оперативного управлени€ в соответствии с √  –‘. —обственником имущества бюджетного учреждени€ €вл€етс€ соответственно –оссийска€ ‘едераци€, субъект –‘, муниципальное образование в зависимости от подчиненности. «емельный участок предоставл€етс€ ему на праве посто€нного (бессрочного) пользовани€.

ќднако объекты культурного наследи€ (пам€тники истории и культуры) народов –оссии, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные дл€ использовани€ в гражданском обороте или изъ€тые из гражданского оборота, закрепл€ютс€ за бюджетным учреждением на услови€х и в пор€дке, которые определ€ютс€ федеральными законами и иными нормативными правовыми актами –‘.

ѕраво оперативного управлени€ бюджетного учреждени€ на объекты культурного наследи€ религиозного назначени€, в том числе ограниченные дл€ использовани€ или изъ€тые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организаци€м (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организаци€м), прекращаетс€ по основани€м, предусмотренным федеральным законом.

ѕор€док распор€жени€ бюджетным учреждением имуществом зависит от вида имущества. ¬ законодательном пор€дке определено, что бюджетное учреждение без согласи€ собственника не вправе распор€жатьс€ особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. ≈сли иное не предусмотрено п. 13, 14 ст. 9.2 или абз. 3 п. 3 ст. 27 «акона N 7-‘«, остальным имуществом бюджетное учреждение вправе распор€жатьс€ самосто€тельно.

ѕоэтому бюджетное учреждение с согласи€ собственника вправе передавать некоммерческим организаци€м в качестве их учредител€ (участника) денежные средства (если иное не установлено услови€ми предоставлени€ денежных средств) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет денежных средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.

ќсобо ценным движимым имуществом €вл€етс€ движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной де€тельности будет существенно затруднено. ¬ св€зи с этим «аконом N 83-‘« внесены изменени€ в значительное число законодательных актов. Ќапример, ќсновы законодательства –‘ о культуре, утвержденные ¬ерховным —оветом –‘ 9 окт€бр€ 1992 г. N 3612-1, дополнены положени€ми о том, что предметы ћузейного фонда –‘, документы јрхивного фонда –‘ и национального библиотечного фонда, наход€щиес€ в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры, подлежат отнесению к особо ценному движимому имуществу государственных (муниципальных) учреждений культуры.

ѕрин€тие решени€ о сохранении и использовании предметов ћузейного фонда –‘, документов јрхивного фонда –‘ и национального библиотечного фонда в случае реорганизации либо ликвидации государственных (муниципальных) учреждений осуществл€етс€ в пор€дке, установленном названными ќсновами и иными федеральными законами, постановлени€ми ѕравительства –‘.

—огласно «акону N 83-‘« виды особо ценного имущества могут определ€тьс€:

в отношении подведомственных федеральных бюджетных учреждений - федеральными органами исполнительной власти, осуществл€ющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, либо федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство де€тельностью которых осуществл€ет ѕрезидент –‘ или ѕравительство –‘;

в отношении бюджетных учреждений субъекта –оссийской ‘едерации - в пор€дке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта –оссийской ‘едерации;

в отношении муниципальных бюджетных учреждений - в пор€дке, установленном местной администрацией.

ѕеречни особо ценного движимого имущества определ€ютс€ соответствующими органами, осуществл€ющими функции и полномочи€ учредител€.

—огласно особому правовому пор€дку, установленному «аконом N 83-‘«, крупна€ сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласи€ соответствующего органа, осуществл€ющего функции и полномочи€ учредител€ бюджетного учреждени€.

 рупной сделкой признаетс€ сделка (несколько взаимосв€занных сделок), св€занна€ с распор€жением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распор€жатьс€ самосто€тельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждени€, определ€емой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждени€ не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

≈сли будет доказано, что друга€ сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласи€ учредител€ бюджетного учреждени€, то крупна€ сделка, совершенна€ с нарушением требований, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждени€ или его учредител€.

Ќезависимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, руководитель бюджетного учреждени€ несет ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершени€ крупной сделки с нарушением требований абз. 1 п. 13 ст. 9.2 «акона N 7-‘«.

Ѕюджетные учреждени€ не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организаци€х, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

¬ случа€х и в пор€дке, которые предусмотрены федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в абз. 2 п. 10 ст. 9.2 «акона N 7-‘«, в уставный капитал хоз€йственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредител€ (участника), но не вправе создавать юридические лица.

‘едеральное имущество, включенное в утвержденный ѕравительством –‘ реестр федерального имущества, передаваемого –оссийской академии наук, и приобретенное за счет средств федерального бюджета, напротив, не может направл€тьс€ на создание других юридических лиц, кроме как на создание подведомственных организаций, быть предметом залога (обеспечени€) по кредитам и займам или отчуждатьс€ иными способами <2>.

<2> —м.: ѕостановление ѕравительства –‘ от 19 но€бр€ 2007 г. N 785 "ќ –оссийской академии наук".

—обственник имущества бюджетного учреждени€ не несет ответственности по об€зательствам бюджетного учреждени€. Ѕюджетное учреждение отвечает по своим об€зательствам всем наход€щимс€ у него на праве оперативного управлени€ имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от принос€щей доход де€тельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждени€ средств, а также недвижимого имущества.

Ѕюджетное учреждение вправе осуществл€ть принос€щую доходы де€тельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим цел€м, но така€ де€тельность об€зательно должна быть указана в его учредительных документах. ƒоходы, полученные от такой де€тельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самосто€тельное распор€жение бюджетного учреждени€.

ѕрин€тие решени€ о ликвидации бюджетного учреждени€ и ее проведение осуществл€ютс€ в пор€дке, установленном:

ѕравительством –‘ - в отношении федерального бюджетного учреждени€;

высшим исполнительным органом государственной власти субъекта –‘ - в отношении бюджетного учреждени€ субъекта –‘;

местной администрацией муниципального образовани€ - в отношении муниципального бюджетного учреждени€.

»мущество бюджетного учреждени€, оставшеес€ после удовлетворени€ требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по об€зательствам бюджетного учреждени€, передаетс€ ликвидационной комиссией собственнику соответствующего имущества.

¬ цел€х реализации «акона N 83-‘« прин€то ѕостановление ѕравительства –‘ от 26 июл€ 2010 г. N 537 "ќ пор€дке осуществлени€ федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредител€ федерального государственного учреждени€". ¬ нем содержалось поручение федеральным органам исполнительной власти, осуществл€ющим функции и полномочи€ учредител€ федерального бюджетного учреждени€, утвердить р€д нормативных актов о пор€дке выполнени€ указанного «акона, в частности: о пор€дке предварительного согласовани€ совершени€ федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, соответствующих критери€м, установленным п. 13 ст. 9.2 «акона N 7-‘«; о пор€дке прин€ти€ решени€ об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждени€, в совершении которого имеетс€ заинтересованность (ст. 27 «акона N 7-‘«).

ѕоложением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредител€ федерального бюджетного учреждени€, утвержденным ѕостановлением ѕравительства –‘ от 26 июл€ 2010 г. N 537, определено, что функции и полномочи€ учредител€ в отношении федерального бюджетного учреждени€ в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами ѕрезидента –‘ или ѕравительства –‘, осуществл€ютс€ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находитс€ это учреждение.

“ак, орган, осуществл€ющий функции и полномочи€ учредител€, в установленном пор€дке: определ€ет перечень всего особо ценного движимого имущества; предварительно согласовывает совершение федеральным бюджетным учреждением крупных сделок; принимает решени€ об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждени€, в совершении которых имеетс€ заинтересованность; устанавливает пор€док определени€ платы дл€ физических и юридических лиц за услуги (работы), относ€щиес€ к основным видам де€тельности федерального бюджетного учреждени€, оказываемые им сверх установленного государственного задани€.

ѕор€док определени€ платы за оказание необходимых и об€зательных дл€ предоставлени€ федеральными органами исполнительной власти государственных услуг устанавливаетс€ в соответствии с ѕравилами определени€ размера платы за оказание услуг, которые €вл€ютс€ необходимыми и об€зательными дл€ предоставлени€ федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, утвержденными ѕостановлением ѕравительства –‘ от 6 ма€ 2011 г. N 352.

ќрган, осуществл€ющий функции и полномочи€ учредител€, согласовывает:

распор€жение особо ценным движимым имуществом, закрепленным учредителем либо приобретенным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества;

распор€жение с учетом требований, установленных п. 4 указанного ѕоложени€, недвижимым имуществом федерального бюджетного учреждени€, в том числе передачу его в аренду;

внесение с учетом требований, установленных п. 4 указанного ѕоложени€, федеральным бюджетным учреждением в случа€х и пор€дке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств (если иное не установлено услови€ми их предоставлени€), иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества в уставный (складочный) капитал хоз€йственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредител€ или участника;

передачу некоммерческим организаци€м в качестве их учредител€ или участника денежных средств в случа€х, предусмотренных федеральными законами (если иное не установлено услови€ми их предоставлени€) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.

ќднако в некоторых случа€х требуетс€ согласование с другими органами. “ак, решени€ по вопросам, указанным в подп. "м" и "н" п. 3 ѕоложени€, принимаютс€ органом, осуществл€ющим функции и полномочи€ учредител€, по согласованию с ‘едеральным агентством по управлению государственным имуществом, за исключением решений в отношении федеральных бюджетных учреждений, наход€щихс€ в ведении ћинистерства обороны –‘, ”правлени€ делами ѕрезидента –‘ и ‘едерального агентства морского и речного транспорта.

¬ заключение следует обратить внимание на наличие пробелов в российском законодательстве. ≈ще ј.¬. ¬енедиктов отмечал, что "казна" имеет несколько значений: а) государство как юридическое лицо; б) государство как собственник всех проход€щих через бюджет денежных средств; в) совокупность всех средств, проход€щих через бюджет в их денежном выражении и даже в вещественной форме <3>.

<3> —м.: ¬енедиктов ј.¬. √осударственна€ социалистическа€ собственность. ћ., 1948. —. 813.

Ќас интересует последнее значение <4>, при котором под казной понимаютс€ все государственные денежные средства, включа€ бюджеты внебюджетных государственных фондов, а также нераспределенное имущество, например, подлежащее приватизации, конфискованное и др. “акое понимание примен€ют цивилисты в соответствии с нормами √  –‘ в деле защиты имущественных интересов государства.

<4> —м.: ѕубличные и частные интересы в финансовом праве. ћ., 2011. —. 37 - 40 (“.¬.  онюхова).

¬ —воде законов –оссийской империи в перечне субъектов гражданского права отсутствовал термин "государство". ќднако казна признавалась полноправным участником гражданского оборота <5>.

<5> —м.: ст. 698 ч. 1 т. X —вода законов –оссийской империи.

¬ ———– в соответствии с законодательством передача предпри€тий, зданий, сооружений производилась безвозмездно <6>, но при этом производились расчеты с соответствующим бюджетом <7>. ѕереход права собственности к государству выморочного имущества или бесхоз€йно содержимого и бесхоз€йного имущества регулировалс€ постановлением ѕравительства ———–, согласно которому выморочное имущество после истечени€ срока прин€ти€ наследства переходило на основании соответствующего свидетельства в доход государства, а бесхоз€йное и бесхоз€йственно содержимое имущество переходило к государству на основании решени€ суда по иску финансовых органов. √осударственный бюджет ———– был единым, и он был синонимом казны государства.

<6> —м., например: ”каз ѕрезидиума ¬ерховного —овета ———– от 8 июн€ 1978 г. "ќ пор€дке передачи предпри€тий и объединений из республиканского и местного подчинени€ в союзное подчинение".

<7> —м.: »нструкци€ ћинфина ———– и √осплана ———– от 15 апрел€ 1980 г. N 75.

¬ –оссийской ‘едерации нет единого бюджета. Ѕюджеты разных уровней бюджетной системы –‘ (от федерального бюджета до бюджета сельских поселений) самосто€тельны и завис€т от бюджетного, налогового регулировани€.  онституционалисты <8> характеризуют бюджет как народное досто€ние, но законодательством устанавливаетс€ его юридический статус.

<8> —м.: ћазаев ¬.ƒ. ѕублична€ собственность в –оссии.  онституционные основы. ћ., 2004. —. 166.

Ѕюджет - это форма образовани€ и расходовани€ средств, предназначенных дл€ финансировани€ задач и функций государства и местного самоуправлени€ (ст. 6 Ѕ  –‘). Ќа наш взгл€д, бюджет - это фонд денежных средств дл€ осуществлени€ функций государства, а не только форма. ¬ доктрине признаетс€, что бюджет - объект права (абз. 2 п. 4 ст. 214 √  –‘), а субъектом права €вл€етс€ –оссийска€ ‘едераци€, ее субъекты, муниципальные образовани€ нар€ду с физическими и юридическими лицами.

–оссийска€ ‘едераци€ согласно ст. 102 Ѕ  –‘ не отвечает по об€зательствам субъектов –‘ и муниципальных образований, и они не отвечают по об€зательствам друг друга, а также по об€зательствам –оссийской ‘едерации, если не было дано гарантии.

ёридические лица, созданные –оссийской ‘едерацией, субъектами –‘, муниципальными образовани€ми, также не отвечают по их об€зательствам, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 √  –‘).

ёридическим лицом признаетс€ организаци€, котора€ имеет в собственности, хоз€йственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим об€зательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществл€ть имущественные и личные неимущественные права, иметь об€занности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 √  –‘).

ќднако это определение, главным образом, относитс€ к хоз€йствующим субъектам. Ѕольшинство российских ученых признают государство частноправовым субъектом; в насто€щее врем€ государство "проникает" в гражданское право. –€д ученых справедливо став€т вопрос о признании юридического лица в публичном праве <9>. "¬ыделение государства в отдельную главу в √  –‘", по мнению ё.¬.  аревой, есть признание государства как особого субъекта права <10>.

<9> —м.: ёридические лица публичного права в доктрине и практике –оссии и зарубежных стран / ѕод ред. ¬.ѕ. ћозолина, ј.¬. “урбанова. ћ., 2011.

<10> —м.:  арева ё.¬. √ражданско-правовой статус публичных образований // ёрист. 2003. N 5. —. 20 - 29.

ƒумаетс€, что в российском законодательстве существует пробел в части передачи бюджетного учреждени€ одного уровн€ на другой уровень бюджетной системы –‘, а также при продаже или передаче бюджетных учреждений. Ёти моменты должен урегулировать федеральный закон, устанавливающий пор€док распор€жени€ (передачи - продажи) государственных (муниципальных) бюджетных учреждений, что поспособствует соблюдению законности и принципов публичных и частных интересов.

Ѕиблиографический список

¬енедиктов ј.¬. √осударственна€ социалистическа€ собственность. ћ., 1948.

 арева ё.¬. √ражданско-правовой статус публичных образований // ёрист. 2003. N 5.

ћазаев ¬.ƒ. ѕублична€ собственность в –оссии.  онституционные основы. ћ., 2004.

ѕубличные и частные интересы в финансовом праве. ћ., 2011.

ёридические лица публичного права в доктрине и практике –оссии и зарубежных стран / ѕод ред. ¬.ѕ. ћозолина, ј.¬. “урбанова. ћ., 2011.

пїњ