пїњ

ѕроблема защиты прав землепользователей в законодательстве о развитии жилищного строительства

( ирилловых ј. ј.) ("Ќотариус", 2010, N 3) “екст документа

ѕ–ќЅЋ≈ћј «јў»“џ ѕ–ј¬ «≈ћЋ≈ѕќЋ№«ќ¬ј“≈Ћ≈… ¬ «ј ќЌќƒј“≈Ћ№—“¬≈ ќ –ј«¬»“»» ∆»Ћ»ўЌќ√ќ —“–ќ»“≈Ћ№—“¬ј <*>

ј. ј.  »–»ЋЋќ¬џ’

-------------------------------- <*> Kirillovy'h A. A. Problem of protection of rights of land users in legislation on development of residential construction.

 ирилловых ј. ј., юрисконсульт ¬€тской государственной сельскохоз€йственной академии, преподаватель —анкт-ѕетербургского института внешнеэкономических св€зей, экономики и права.

–азвитие жилищного строительства определено как одно из основных направлений государственной жилищной политики в рамках национального проекта "ƒоступное и комфортное жилье", вызывает немало взаимосв€занных отношений. ќсобенност€м их регулировани€ посв€щена насто€ща€ стать€.

 лючевые слова: права землепользовани€, защита прав землепользовани€, жилищное строительство, жилищна€ политика, «емельный кодекс –‘, застройка.

Development of residential construction is defined as one of the fundamental trends of state residential policy within the frames of national project "Affordable and Comfortable Housing" calls for a lot of interconnected relations. The article is devoted to the peculiarities of regulation thereof.

Key words: rights of land use, protection of right of land use, residential construction, residential policy, Land Code of the RF, development.

–азвитие жилищного строительства определено как одно из основных направлений государственной жилищной политики, контуры которой обозначены в рамках национального проекта "ƒоступное и комфортное жилье". ¬ строительной индустрии возникает комплекс взаимосв€занных отношений. »х регулирование, как правило, осуществл€етс€ правовыми регул€торами различной отраслевой принадлежности. ќдним из шагов государства в сторону регламентации четкой работы всей вертикали управленческих органов, формировани€ необходимой инфраструктуры реформ в сфере жиль€ €вл€етс€ ‘едеральный закон от 24 июл€ 2008 г. N 161-‘« "ќ содействии развитию жилищного строительства" <1> (далее - «акон N 161-‘«). ÷елева€ нагрузка «акона призвана отражать построение условий содействи€ развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жиль€, иному развитию территорий. -------------------------------- <1> —« –‘. 2008. N 30 (ч. 2). —т. 3617.

ѕрин€тие этого нормативного акта, а также формирование самого ‘онда содействи€ развитию жилищного строительства (далее - ‘онд, ‘онд –∆—) как института реформировани€ на рынке жиль€ следует отнести к инициативе ѕрезидента –‘. ¬ ”казе от 7 ма€ 2008 г. N 715 <2> ѕрезидентом –‘ была высказана сама иде€ создани€ ‘онда, которому должны передаватьс€ земельные участки, закрепленные за федеральными учреждени€ми и унитарными предпри€ти€ми, но неэффективно ими используемые. ѕоэтому прин€тие соответствующего закона послужило в качестве ответа на предложение, озвученное главой страны. -------------------------------- <2> —« –‘. 2008. N 19. —т. 2117.

“акие законотворческие инициативы, как представл€етс€, должны, с одной стороны, носить строго регламентационный характер, выраженный в процедурных нормах. — другой стороны, инструменты регулировани€ формировани€ земельных участков под строительство объектов требуют отражени€ в полной мере не только государственных (публичных) интересов, но также и интересов землепользователей, обладающих такими участками на различных правовых режимах. —трого говор€, «акон N 161-‘« не содержит какого-либо пор€дка прекращени€ прав на земельные участки у действующих правообладателей и подчеркивает р€д негативных моментов в обозначенной сфере. —ледует оговоритьс€, что действующие нормативные акты зачастую не всегда должным образом раскрывают отдельные вопросы предоставлени€ земельных участков под застройку объектов, а то и вовсе став€т под сомнение законность отдельных правовых механизмов выделени€ земли. Ќе €вл€етс€ исключением и вышеупом€нутый «акон. ¬о-первых, следует сказать, что по большему счету «акон N 161-‘«, устанавлива€ статус ‘едерального фонда содействи€ развитию жилищного строительства, в значительной части норм регламентирует услови€ и пор€док формировани€ имущества ‘онда. √лавным ресурсом имущественной массы ‘онда выступают земельные участки, которые распредел€ютс€ на конкурсной основе среди строительных компаний. ћожно, конечно, в некоторой степени посетовать на отсутствие правового потенциала большинства нормативных актов, став€щих своей задачей выстраивание четкой схемы регулировани€ общественных отношений. » основной проблемой таких правовых документов €вл€етс€ излишнее нагромождение правовых норм, их несогласованность. ќднако упрощение некоторых процедурных вопросов видитс€ не меньшей проблемой, отчасти €вл€ющейс€ продолжением излишнего стремлени€ законодател€ "разгрузить" содержательную часть нормативного акта. “ака€ практика между тем вы€вл€ет значительные дефекты нормотворчества, которые про€вл€ютс€ в процессе правореализации. «десь, как представл€етс€, самое главное - не впадать в крайности, когда за рамками оптимального регулировани€ публичных задач остаютс€ частные права и законные интересы. јнализиру€ в рамках «акона N 161-‘« современную практику регулировани€ земельного оборота при строительстве жиль€, можно, конечно, сослатьс€ на проблемы юридической техники или отсутствие опыта в системном изложении нормативного акта. Ќо что делать, когда сам нормативный акт (оговоримс€, часть его норм) изначально имеет коррупционный "оттенок", способствующий бесконтрольным нарушени€м в сфере оборота земли? ѕожалуй, в качестве иллюстрации таких "перлов" законодател€ выступает ч. 1 ст. 15 «акона 161-‘«, позвол€юща€ прекращать право посто€нного (бессрочного) пользовани€ земельными участками организаций без их согласи€ и независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 45 «емельного кодекса –‘ <3> (далее - «  –‘). ‘ормулировка этой нормы не выдерживает никакой критики. -------------------------------- <3> —« –‘. 2001. N 44. —т. 4147.

¬роде бы налицо банальное соотношение общей и специальной норм, в котором безусловный приоритет отдаетс€ специальному правовому регулированию (т. е. норме «акона N 161-‘«). ќднако, как показывает анализ упом€нутого «акона, за этой "технической" нормой в тексте нормативного акта не следует каких-либо внутренних отсылок либо специальной регламентируемой процедуры прекращени€ права на земельные участки. Ќет их и на уровне подзаконной нормативной базы. ’от€ и сама эта база в данный момент ограничиваетс€ несколькими документами, играющими, скорее, роль конституциирующих в легализации статуса ‘онда –∆—. ѕримечательно, что «емельный кодекс –‘ более последовательно подходит к процедуре прекращени€ права на земельные участки. » упом€нутый п. 2 ст. 45 «  –‘ содержит четкие и недвусмысленные основани€ прекращени€ права посто€нного (бессрочного) пользовани€ земельным участком через судебную процедуру, которой предшествует установление факта виновного поведени€ землепользовател€. »нициировать иск о прекращении прав на земельный участок соответствующий уполномоченный компетентный орган вправе лишь в случае неустранени€ со стороны землепользовател€ допущенных нарушений в части использовани€ земельного участка. ѕри этом предшествуют такому юридическому действию контрольные меропри€ти€ и привлечение правообладател€ к установленной административной ответственности в виде штрафа (п. 3 ст. 54 «  –‘). ¬ качестве разумных подходов в решении вопроса отнесени€ земли к категории неиспользуемой в соответствии со ст. 13 ‘едерального закона от 18 июн€ 2001 г. N 78-‘« "ќ землеустройстве" <4> может быть использован механизм инвентаризации земель. ÷елью инвентаризации выступает вы€вление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. -------------------------------- <4> —« –‘. 2001. N 26. —т. 2582.

Ѕолее того, «емельный кодекс –‘ закрепил еще одну гарантию: решение об изъ€тии земельного участка ввиду ненадлежащего использовани€ земельного участка может быть обжаловано в судебном пор€дке (п. 7 ст. 54 «  –‘). ’от€ следует отметить, что использование такого инструмента вызывает большие сомнени€, поскольку по логике «емельного кодекса –‘ изъ€тие земельного участка осуществл€етс€ на основании решени€ суда.  ак это ни странно, предложенными нормативными положени€ми (ст. 13, 14, 15 «акона N 161-‘«) законодатель априори, т. е. изначально, устанавливает виновное поведение правообладател€ и фактически об€зывает последнего доказывать исполнение норм земельного законодательства в части соблюдени€ режима землепользовани€. » уповать можно только на обжалование решени€ о передаче соответствующего земельного участка из федеральной собственности в собственность ‘онда –∆—. ѕочему-то в литературе така€ процедура получила название "неорезервирование" как новый инструмент запрета распор€жени€ публичными земельными участками. ¬озможно, по этой причине законодатель не примен€ет механизм изъ€ти€ земли, предусмотренный ст. 45 и 54 «  –‘, определ€ющий поступление земельного участка в государственную казну. ¬ этом случае, по сути, речь идет о нераспределенных объектах недвижимого имущества, уполномоченным органом по управлению и распор€жению которым €вл€етс€ ‘едеральное агентство по управлению федеральным имуществом (–осимущество). «десь отметим: согласно п. 4 ст. 214 √ражданского кодекса –‘ <5> (далее - √  –‘) имущество, наход€щеес€ в государственной собственности, закрепл€етс€ за государственными предпри€ти€ми и учреждени€ми во владение, пользование и распор€жение (ст. 294, 296). —редства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предпри€ти€ми и учреждени€ми, составл€ют государственную казну –оссийской ‘едерации. -------------------------------- <5> —« –‘. 1994. N 32. —т. 3301.

¬ рамках обеспечени€ баланса частных и публичных интересов и реализации принципа стабильности гражданского оборота, где публичные образовани€ (государство) в лице его уполномоченных органов выступают субъектами гражданских правоотношений наравне с иными участниками (гражданами и юридическими лицами), изъ€тие земельного участка должно сопровождатьс€ соразмерной компенсацией потерь в имущественной сфере добросовестного землепользовател€. ’от€, наверное, ошибочно было бы вести речь в этом случае о соразмерной компенсации по аналогии с положени€ми ст. 279 - 283 √  –‘ об изъ€тии земельных участков дл€ государственных или муниципальных нужд, предлагающих механизм возмещени€ убытков. ≈сли изъ€тие у правообладател€ земельного участка дл€ государственных или муниципальных нужд не св€зываетс€ с его виновным поведением, то прекращение прав посто€нного (бессрочного) пользовани€ на земельные участки в пор€дке «акона N 161-‘« выступает, по сути, как санкци€ за нарушение норм земельного законодательства. ѕримечательно еще и то, что законодатель при формулировании механизма избегает пон€ти€ "изъ€тие земельных участков" и ведет речь о прекращении права на них. ѕредставл€етс€, что это не техническа€ оговорка, а целенаправленно разработанный инструмент быстрого решени€ вопросов с необходимыми земельными участками. Ёто позвол€ет сделать вывод о том, что компенсаци€ за изъ€тие земельного участка невозможна в силу специфического (специального) основани€ изъ€ти€, не имеющего ничего общего с лишением принадлежности земельного участка добросовестного владельца. ћежду тем более весомое значение такого факта заключаетс€ в нарушении прав на защиту от любых пос€гательств на объект права. «десь, как представл€етс€, необходимо руководствоватьс€ по аналогии позицией защиты прав учреждени€ на переданное ему собственником имущество, в том числе и от прит€заний самого собственника, нашедшей отражение в судебно-арбитражной практике. —обственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управлени€, не вправе распор€жатьс€ таким имуществом независимо от наличи€ или отсутстви€ согласи€ учреждени€. “ем самым имущество, которое закреплено за учреждением, обремен€етс€ правом оперативного управлени€, необходимого с точки зрени€ закона дл€ осуществлени€ целей де€тельности учреждени€. ќднако в рассматриваемой ситуации нормы законодательства фактически игнорируют право на защиту землепользователей, св€занное с оспариванием действий по изъ€тию земельных участков. ѕо большей части установленный пор€док прекращени€ прав на земельные участки позвол€ет провести их изъ€тие без уведомлени€ организаций, осуществл€вших права владени€ и пользовани€ такими участками, что также в значительной степени лишает правообладател€ возможности предприн€ть необходимые действи€ по защите своих прав. ¬ св€зи с проведенными обобщени€ми хотелось бы обратить внимание на положени€  онституции –‘ 1993 г. <6>, в которой закрепл€етс€ институт права собственности, провозглашаетс€ защита прав на имущество в пор€дке судебной процедуры (п. 3 ст. 35  онституции –‘). -------------------------------- <6> –оссийска€ газета. N 237. 1993. 12 дек.

Ќеоднократно  онституционный —уд –‘ в своих решени€х определ€л конституционно-правовой смысл пон€ти€ "имущество" как, в частности, вещные права и права требовани€. Ќесомненно то, что ограниченные вещные права (право посто€нного (бессрочного) пользовани€ и оперативного управлени€) составл€ют неотъемлемую часть категории "имущество" и нар€ду с иными правами составл€ют имущественную базу де€тельности юридического лица. ќсуществление любого права возможно только в неразрывном единстве с правом на его защиту, что в пор€дке реализации норм «акона N 161-–‘ исключаетс€. Ќорма п. 1 ст. 15 «акона N 161-‘« в контексте механизма изъ€ти€ земельного участка не содержит пор€дка определени€ оснований и условий дл€ прекращени€ права и "перекрывает" действие норм «емельного кодекса –‘, определ€ющего совокупность действий по признанию правообладател€ недобросовестным. ¬ качестве аргументов можно привести и другие положени€  онституции –‘: владение, пользование и распор€жение землей и другими природными ресурсами осуществл€ютс€ их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36), признаютс€ и защищаютс€ равным образом частна€, государственна€, муниципальна€ и иные формы собственности (п. 2 ст. 8).  роме того, фактически така€ нормативна€ схема парализует своевременную и эффективную защиту прав и интересов в услови€х конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (п. 1 ст. 19).  ак представл€етс€, есть все юридические основани€ дл€ проверки конституционности положений ч. 1, 2 ст. 15, ч. 2, 3 ст. 16 «акона N 161-–‘ на предмет их соответстви€ нормам  онституции –‘. “аким образом, в отсутствие четких критериев определени€ нерационального или ненадлежащего использовани€ земли (в том числе ее неиспользовани€) вр€д ли можно вести речь о соблюдении прав землепользователей. ¬ свою очередь, полупрозрачна€ процедура изъ€ти€ земельных участков у добросовестных пользователей создает широкое поле дл€ коррупции и злоупотреблений при решении вопросов о прекращении их прав на землю.

------------------------------------------------------------------

Ќазвание документа пїњ