пїњ

“еоретические и практические проблемы изменени€ целевого назначени€ и видов разрешенного использовани€ земельных участков

( узнецов ». —.) ("Ѕюллетень нотариальной практики", 2011, N 1) “екст документа

“≈ќ–≈“»„≈— »≈ » ѕ–ј “»„≈— »≈ ѕ–ќЅЋ≈ћџ »«ћ≈Ќ≈Ќ»я ÷≈Ћ≈¬ќ√ќ Ќј«Ќј„≈Ќ»я » ¬»ƒќ¬ –ј«–≈Ў≈ЌЌќ√ќ »—ѕќЋ№«ќ¬јЌ»я «≈ћ≈Ћ№Ќџ’ ”„ј—“ ќ¬

». —.  ”«Ќ≈÷ќ¬

 узнецов ». —., –оссийска€ академи€ правосуди€.

ѕравовое регулирование изменени€ целевого назначени€ и/или видов разрешенного использовани€ земельных участков €вл€етс€ одной из наиболее актуальных проблем, обсуждаемых в рамках земельного права. ѕрин€тие в 2001 г. «емельного кодекса –‘ <1> (далее - «  –‘), а позже - в 2004 г. √радостроительного кодекса –‘ <2> (далее - √рад  –‘) и ‘едерального закона N 172-‘« "ќ переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <3> (далее - ‘« "ќ переводе земель") создало нормативную базу дл€ законного решени€ данного вопроса. ќднако применение этих законов на практике в силу их некоторой несогласованности, бланкетности и отсылочности многих содержащихс€ в них норм, несовершенства юридической техники создало немало сложностей. ÷елью данной статьи €вл€етс€ показать некоторые из них. -------------------------------- <1> —обрание законодательства –‘. 2001. N 44. —т. 4147. <2> —обрание законодательства –‘. 2005. N 1 (ч. 1). —т. 16. <3> —обрание законодательства –‘. 2004. N 52 (ч. 1). —т. 5276.

ѕредполагаетс€, что корень многих проблем следует искать в несовершенстве законодательной техники.  ак известно, «емельный кодекс содержит р€д тавтологических определений, а зачастую необходимые определени€ и вовсе отсутствуют. Ќи √радостроительный кодекс, ни «емельный кодекс, хоть и оперируют пон€ти€ми целевого назначени€ и разрешенного использовани€, их не раскрывают. ¬ п. 3 ст. 11.2 «  лишь содержитс€ "определение", что "целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаютс€ целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуютс€ земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами". ќднако это определением, безусловно, назвать нельз€, так как оно не раскрывает основных признаков целевого назначени€ и разрешенного использовани€. »сход€ из этого, считаю точку зрени€ многих ученых (ј. ѕ. јнисимов, ћ. ¬. ѕопов, ќ. ћ.  озырь, ¬. ј. Ѕуров), которые высказываютс€ за законодательное раскрытие и закрепление этих пон€тий, верной. “акже, как верно заметил √. ј. ¬олков, в ч. 1 ст. 7 «  –‘ допущена логическа€ ошибка, а именно: шесть категорий земель действительно подраздел€ютс€ по целевому назначению, однако седьма€ категори€ - земли запаса по своей сущности и из смысла ст. 103 «  –‘ целевого назначени€ иметь не может. »ными словами, произведена классификаци€ по разным основани€м <4>. -------------------------------- <4> —м.: ¬олков √. ј. ѕравовые проблемы разграничени€ земель на категории по целевому назначению // Ёкологическое право. 2005. N 2. —. 31.

ѕомимо проблем, вызванных недостатками юридической техники, существует р€д собственно правовых проблем и проблем правоприменительного характера, которые будут рассмотрены ниже. Ёти проблемы возникают при: 1) изменении вида разрешенного использовани€ земельного участка; 2) изменении целевого назначени€ земельного участка (с изменением вида разрешенного использовани€ либо без такового). ќстановимс€ на них подробнее.

1. »зменение вида разрешенного использовани€ земельного участка

”становление и изменение разрешенного использовани€ земельного участка предусматриваютс€ градостроительными регламентами, а на земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распростран€ютс€ или дл€ которых они не устанавливаютс€, - другими актами <5>. -------------------------------- <5> —м.: Ћесной кодекс –оссийской ‘едерации.

Ќа тех территори€х, где утверждены правила землепользовани€ и застройки, существует положительна€ тенденци€ к упрощению данной процедуры и к уменьшению проблем, вызванных необходимостью таких изменений. ќднако встает другой актуальный вопрос: п. 6 ст. 37 √радостроительного кодекса говорит о том, что даже при утвержденных правилах землепользовани€ и застройки заинтересованное лицо может подать за€вление о предоставлении ему условно разрешенного вида использовани€ земельного участка. “аким образом, законодатель, с одной стороны, закрепл€ет в правилах землепользовани€ и застройки четкий перечень видов разрешенного использовани€ дл€ каждой территориальной зоны. — другой стороны, в пор€дке, установленном ст. 39 √радостроительного кодекса, заинтересованное лицо может получить и не предусмотренный правилами землепользовани€ и застройки условно разрешенный вид использовани€ земельного участка. ¬озникает вопрос об императивности данных правил и закрепл€етс€ возможность "обойти" их законным способом. ¬ большинстве муниципальных образований правила землепользовани€ и застройки не утверждены. ¬ соответствии с предыдущей редакцией ‘« "ќ введении в действие √радостроительного кодекса –оссийской ‘едерации" <6> крайний срок прин€ти€ правил землепользовани€ и застройки составл€л п€ть лет с момента прин€ти€ √радостроительного кодекса, т. е. до 30 декабр€ 2009 г. ‘едеральным законом от 27 декабр€ 2009 г. N 351-‘« "ќ внесении изменений в статью 3 ‘едерального закона "ќ введении в действие √радостроительного кодекса –оссийской ‘едерации" и отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации" <7> данный срок был продлен до 1 €нвар€ 2012 г. ƒо прин€ти€ правил решение об изменении разрешенного использовани€ принимаетс€ главой местной администрации. ќднако это законодательное положение создает р€д проблем: -------------------------------- <6> —обрание законодательства –‘. 2005. N 1 (ч. 1). —т. 17. <7> –оссийска€ газета. N 5076. 2009. 29 дек.

1. ¬ «аконе не указано, орган местного самоуправлени€ какого именно муниципального образовани€ вправе принимать решение об изменении разрешенного использовани€. ќтвет на данный вопрос можно встретить лишь в судебной практике: ќпределение —удебной коллегии по гражданским делам ¬ерховного —уда –‘ от 23 июл€ 2008 г. N 4-√08-27 <8> содержит указание на то, что решение об изменении разрешенного использовани€ земельного участка принимают органы местного самоуправлени€ поселенческого уровн€, городского округа и муниципального района (но только на межселенных территори€х). -------------------------------- <8> —ѕ— " онсультантѕлюс".

2. «акон не устанавливает каких-либо процедур и документов, обосновывающих возможность изменени€ разрешенного использовани€ земельного участка. ѕользу€сь данным пробелом, многие строительные компании выкупают земли, на которых располагаютс€ объекты, предназначенные дл€ одного вида разрешенного использовани€, снос€т их и мен€ют разрешенное использование дл€ строительства офисных зданий, складов и т. п. Ќа их пути встает лишь проведение государственной экологической экспертизы, результаты которой, к сожалению, зачастую не соответствуют фактическому существованию дел в силу р€да социально-экономических причин. 3. “ребование о проведении публичных слушаний, установленное как об€зательное при изменении вида разрешенного использовани€ земельных участков дл€ территорий, на которых не утверждены правила землепользовани€ и застройки, не устанавливает об€зательность результатов этих публичных слушаний. Ќа практике также существуют большие проблемы с информированием населени€ о проведении публичных слушаний, что зачастую ставит вопрос: насколько эти слушани€ были "публичными"? 4. ”становленное п. 2 ст. 7 «  –‘ правило о том, что "любой вид разрешенного использовани€ из предусмотренных зонированием территорий видов выбираетс€ самосто€тельно, без дополнительных разрешений и процедур согласовани€", в отсутствие прин€тых правил землепользовани€ и застройки не примен€етс€ в силу отсутстви€ результатов зонировани€. Ёто подтверждаетс€ судебной практикой. ¬ ѕостановлении ‘едерального арбитражного суда ћосковского округа от 31 июл€ 2008 г. N  ј-ј41/6086-08 <9> указываетс€, что "нормы данной статьи свидетельствуют о том, что возможность самосто€тельного выбора разрешенного использовани€ земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использовани€, предусмотренных зонированием территорий". “акже суд ссылаетс€ на ѕор€док ведени€ государственного реестра земель кадастрового района. –аздел "«емельные участки", утвержденный ѕриказом ‘едеральной службы земельного кадастра –оссии от 15 июн€ 2001 г. N ѕ/119 <10>. —огласно п. 6.2.17 "сведени€ о разрешенном использовании (назначении) внос€тс€ в соответствии с имеющим юридическую силу документом, которым устанавливаетс€ данное разрешенное использование". “аким образом, выбор разрешенного использовани€ будет определ€тьс€ не собственником земельного участка, а главой местной администрации, что создает "благопри€тные" услови€ дл€ коррупции. ќднако следует указать, что с прин€тием ‘« "ќ государственном кадастре недвижимости" эти правила утратили силу. “ем не менее данный вопрос остаетс€ актуальным. -------------------------------- <9> —ѕ— " онсультантѕлюс". <10> —м.: ѕриказ –осземкадастра от 15 июн€ 2001 г. N ѕ/119 "ќб утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с ѕор€дком ведени€ государственного реестра земель кадастрового района. –аздел "«емельные участки") // –оссийска€ газета. N 130. 11 июл€ 2001 г. (ѕриказ, ѕор€док, ‘. 1.1).

ѕоследние изменени€, внесенные в ‘« "ќ введении в действие √радостроительного кодекса –оссийской ‘едерации", добавили в п. 1 ст. 4 новый пп. 5, который закрепл€ет, что "разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определ€етс€ в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства". ѕредполагаетс€, что данное положение, до прин€ти€ правил землепользовани€ и застройки, сумеет поставить хоть какие-то рамки при изменении разрешенного использовани€ земельного участка.   сожалению, относительна€ новизна нормы пока не позвол€ет сделать вывод о том, как она вли€ет на практику. »ным образом обсто€т дела с земельными участками, на которые действие градостроительных регламентов не распростран€етс€ (земельные участки, зан€тые линейными объектами; земельные участки в границах территорий общего пользовани€ и др.) или дл€ которых градостроительные регламенты не предусмотрены (земли лесного фонда, земли особо охран€емых территорий и объектов, сельскохоз€йственные угодь€ в составе земель сельскохоз€йственного назначени€ и др.). „асть 5 ст. 37 √рад  –‘ устанавливает, что решение об изменении разрешенного использовани€ таких земельных участков принимаетс€ в соответствии с другими федеральными законами. ќднако в «  –‘ и других специальных федеральных законах эти нормы зачастую отсутствуют.

2. »зменение целевого назначени€ земельного участка

¬ соответствии со ст. 7 «емельного кодекса земли в –оссийской ‘едерации по целевому назначению подраздел€ютс€ на семь категорий. —оответственно изменение целевого назначени€ выражаетс€ в переводе земли из одной категории в другую.  руг проблем, возникающих при переводе земель из одной категории в другую, достаточно обширен и зависит от категории земли, которую перевод€т; установлени€ новой кадастровой стоимости; обосновани€ перевода; бремени сбора документов, необходимых дл€ перевода; необходимости изменени€ разрешенного использовани€ земельного участка, обусловленного таким переводом. ќстановимс€ только на двух из них. 1. „асть 1 ст. 8 «  –‘ предусматривает перевод из одной категории в другую только земель, в то врем€ как ‘« "ќ переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает перевод и земель, и земельных участков. ¬ большинстве случаев именно земельные участки, с присвоенным им кадастровым номером, установленным разрешенным использованием, €вл€ютс€ объектом перевода. ѕринципиальное различие между переводом земель и переводом земельных участков состоит в бремени сбора необходимых документов, а также в объеме этих документов. ‘« "ќ переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает исчерпывающий список документов, которые могут потребоватьс€ и которые необходимо указать в ходатайстве дл€ перевода земельного участка из одной категории в другую. —одержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов подлежат определению в нормативно-правовом акте того субъекта, который правомочен осуществл€ть такой перевод. «ачастую прин€тые акты распростран€ют свое действие не только на перевод земель, но и на перевод земельных участков и брем€ сбора документов (а их количество значительно увеличиваетс€), таким образом, переходит на за€вител€ <11>. -------------------------------- <11> —м.: Ѕуров ¬. ј. Ќекоторые вопросы применени€ и совершенствовани€ законодательства об изменении целевого назначени€ земельных участков // «аконодательство и экономика. 2009. N 8. —. 46.

2. ѕри переводе земельного участка из одной категории в другую обычно встает вопрос и об изменении его разрешенного использовани€. Ћогично было бы установить, что решение об изменении разрешенного использовани€ принималось бы тем органом, который осуществл€ет перевод, и это закрепл€лось бы в акте о переводе. ќднако в насто€щее врем€ такой пор€док не предусмотрен. —ледовательно, помимо ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию необходимо также обратитьс€ и в орган местного самоуправлени€ - дл€ изменени€ разрешенного использовани€ земельного участка. ѕри этом законодатель не регулирует, когда именно необходимо обращатьс€ к местной администрации дл€ изменени€ разрешенного использовани€ - до за€влени€ ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию, одновременно с ним или после прин€ти€ акта о переводе. јвтор считает, что логично было бы сначала изменить разрешенное использование земельного участка, провед€ при этом все необходимые процедуры обосновани€ такого изменени€, а потом уже это новое разрешенное использование использовать как основание дл€ перевода земельного участка в другую категорию. ќднако в силу названных выше причин, возникающих при изменении вида разрешенного использовани€ земельного участка (отсутствие перечн€ документов, которые могут обосновывать такое изменение; рекомендательный характер публичных слушаний и т. д.), реализаци€ такого пор€дка затруднительна. ¬озможно, это станет предметом дл€ дальнейшего исследовани€. ¬ заключение хотелось бы отметить, что обозначенный выше круг проблем не €вл€етс€ исчерпывающим - приведены лишь самые актуальные, на взгл€д автора, вопросы. «аконодателю следует серьезно обратить внимание и на несовершенство законодательной техники, и на коллизии, возникающие при реализации соответствующих норм.

Ћитература

1. јнисимов ј. ѕ. –азрешенное использование земельных участков: вопросы теории // —ѕ— " онсультантѕлюс". 2. Ѕаразгова –. —. ÷елевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение пон€тий // —ѕ— " онсультантѕлюс". 3. Ѕуров ¬. ј. Ќекоторые вопросы применени€ и совершенствовани€ законодательства об изменении целевого назначени€ земельных участков // «аконодательство и экономика. 2009. N 8. 4. ¬олков √. ј. ѕравовые проблемы разграничени€ земель на категории по целевому назначению // Ёкологическое право. 2005. N 2. 5. ≈всегнеева ≈. Ќ. »зменение вида разрешенного использовани€ земельных участков // ÷ентрализаци€ и децентрализаци€ правового регулировани€: ћатериалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых (ћ., 19 ма€ 2008 г.). ћ.: ёриспруденци€, 2009. 6.  озырь ќ. ћ. »зменение разрешенного использовани€ земельных участков дл€ целей строительства // Ёкологическое право –оссии: —б. материалов научно-практических конференций: ”чебное пособие дл€ вузов. ћ.: ‘оргрейфер, 2009. ¬ып. 6. 7. ѕопов ћ. ¬. »зменение разрешенного использовани€ и целевого назначени€ земельных участков // ’оз€йство и право. 2009. N 2.

Ќазвание документа пїњ