пїњ

ѕерспективы правового регулировани€ прошлого экологического ущерба в –оссийской ‘едерации

(—уздалев ». ¬.) ("ѕравовые вопросы строительства", 2013, N 2) “екст документа

ѕ≈–—ѕ≈ “»¬џ ѕ–ј¬ќ¬ќ√ќ –≈√”Ћ»–ќ¬јЌ»я ѕ–ќЎЋќ√ќ Ё ќЋќ√»„≈— ќ√ќ ”ў≈–Ѕј ¬ –ќ——»…— ќ… ‘≈ƒ≈–ј÷»»

». ¬. —”«ƒјЋ≈¬

—уздалев »ван ¬алериевич, партнер юридической фирмы "≈горов,  р€жевских и партнеры".

—тать€ посв€щена правовым аспектам проблемы прошлого экологического ущерба в –оссийской ‘едерации. јнализируютс€ положени€ действующего природоохранного и земельного законодательства. — учетом мирового опыта даютс€ предложени€ по внедрению в отечественную правовую систему норм, обеспечивающих баланс интересов общества, государства и бизнеса при регулировании прошлого экологического ущерба.

 лючевые слова: прошлый экологический ущерб, исторические загр€знени€, экологическа€ ответственность, принцип "загр€знитель платит", рекультиваци€ загр€зненных территорий.

Perspectives of legal regulation of past environmental damage in the Russian Federation I. V. Suzdalev

Suzdalev Ivan Valerievich, Partner of the Law Firm "Egorov, Kryazhevskich and Partners".

The article concerns legal aspects of the problem of the past environmental damage in the Russian Federation; analyses provisions of the current environmental and land legislation. Taking into consideration the world experience on introduction into the Russian legal system of the norms ensuring the balance of interests of the society, state and business in regulation of the past environmental damage.

Key words: past environmental damage, historical pollution, environmental responsibility, principle "the pollutant shall pay", recultivation of polluted territories.

ќтечественной правовой системе не знакомы термины "прошлый экологический ущерб", или "исторические загр€знени€". ¬месте с тем по объемам и опасности накопленных экологических проблем наша страна €вл€етс€ одним из "лидеров". ќтсутствие специального правового регулировани€ вопросов прошлого экологического ущерба преп€тствует решению трех важных задач: 1) привлечение инвестиций. Ќеобходимо создать дл€ инвестора правовую определенность в вопросах исторических загр€знений. ѕрименение к историческим загр€знени€м общих норм, не учитывающих специфику данного €влени€, такую определенность дать не может; 2) очистка загр€зненных природных объектов от накопленных ("исторических") загр€знений. Ќеобходимо стимулировать инвесторов к участию в очистке загр€зненных иными лицами объектов; 3) ограничение ситуаций перехода загр€знений в статус "исторических". Ќеобходимо своевременно вы€вл€ть загр€знени€ и привлекать загр€знителей к ответственности. ”казанные задачи должны решатьс€ комплексно, на основе баланса интересов государства, общества и бизнеса. ѕричем на данном этапе социально-экономического развити€ мы, очевидно, не можем позволить себе внедрить западные модели правового регулировани€ исторических загр€знений, поскольку они более жестко ориентированы на решение второй из указанных задач, иногда в ущерб первой. ѕон€тие "прошлого экологического ущерба" достаточно условно. Ќеверно было бы описывать прошлый ущерб просто как ущерб, причиненный до определенной даты. Ќеобходимо отметить следующие определ€ющие признаки прошлого экологического ущерба: 1) его причинитель в текущий момент недоступен или труднодоступен дл€ юридической ответственности, поскольку прекратил хоз€йственную де€тельность в месте причинени€ ущерба, ликвидирован или просто неизвестен; 2) проблему очистки исторических загр€знений вынуждено решать государство и (или) новый владелец загр€зненного объекта. “ак как пон€тие "прошлого экологического ущерба" объедин€ет несколько различных ситуаций, вр€д ли можно дать этому пон€тию легальное определение и установить общее регулирование. ѕроблема прошлого экологического ущерба прочно св€зана с вопросами состо€ни€ земельных участков, а следовательно, решатьс€ должна не только в рамках законодательства об охране окружающей среды, но также в земельном законодательстве. ¬ насто€щий момент отечественное экологическое и земельное законодательство в вопросах ответственности за исторические загр€знени€ исходит из принципа "загр€знитель платит". —тать€ 77 ‘едерального закона "ќб охране окружающей среды" и ст. 76 «емельного кодекса –оссийской ‘едерации возлагают об€занность возместить вред окружающей среде (земл€м) налицо, непосредственно его причинившее. ѕодпунктами 4 и 6 п. 1 ст. 13 «емельного кодекса предусмотрена об€занность собственника, пользовател€ земельного участка ликвидировать загр€знени€, рекультивировать участок. ƒанные нормы следует толковать в единстве с нормой статьи 76 «емельного кодекса, как возлагающие соответствующие об€занности на собственника, пользовател€ земельного участка, непосредственно загр€знившего участок или допустившего загр€знение. ќбщих положений подп. 4 и 6 п. 1 ст. 13 «емельного кодекса, очевидно, недостаточно дл€ вывода об об€занности собственника, пользовател€ земельного участка очистить исторические загр€знени€, имевшие место на момент приобретени€ участка. ќтечественное экологическое и земельное законодательство не предусматривают возможность следовани€ об€занностей по очистке загр€зненных земельных участков за правом на участок. —тать€ 14 «емельного кодекса ("»спользование земель, подвергшихс€ радиоактивному и химическому загр€знению") делегирует решение проблемы загр€зненных земельных участков ѕравительству –оссийской ‘едерации. ¬ рамках делегированной «емельным кодексом компетенции ѕравительство могло бы урегулировать вопросы ликвидации исторических загр€знений и ответственности за них. Ќо ѕравила использовани€ земель, подвергшихс€ радиоактивному и химическому загр€знению... (утверждены ѕостановлением ѕравительства –оссийской ‘едерации от 27.02.2004 N 112) из 7 пунктов не решают по существу ни одного вопроса. ѕредусмотрена возможность запрета, ограничени€ пользовани€ загр€зненными участками, но не установлены критерии и пор€док применени€ этих мер, уполномоченные органы, а также последстви€ введени€ таких ограничений дл€ различных субъектов земельных правоотношений. ѕравилами определено, что должны разрабатыватьс€ планы реабилитации земель, но не установлено, кем эти планы разрабатываютс€ и реализуютс€ и на каких услови€х. Ќа практике данные нормы, если судить по базам судебных решений, не примен€лись и в существующем виде применены быть не могут, т. к. не устанавливают дл€ правоприменител€ каких-либо вн€тных правил и границ дозволенного. “аким образом, в насто€щий момент привлечь к ответственности за загр€знение окружающей среды можно только непосредственного загр€знител€. ќзначает ли это, что инвестор, начинающий новый проект на ранее загр€зненном другим лицом участке, может быть полностью спокоен за судьбу проекта? ѕомимо указанной выше угрозы произвольного применени€ ст. 14 «емельного кодекса, инвестор также несет риск отказа в выдаче разрешени€ на строительство производственного объекта (в св€зи с отрицательными результатами оценки воздействи€ на окружающую среду), а также риск не получить разрешени€ на выбросы и сбросы загр€зн€ющих веществ. ѕри оценке воздействи€ на окружающую среду и определении уровней предельно допустимого воздействи€ на окружающую среду учитываетс€ фоновый уровень загр€знени€ <1>. Ќаличие высокого фонового уровн€, св€занного с историческими загр€знени€ми, может быть основанием дл€ блокировани€ проекта инвестора. -------------------------------- <1> —м., например: пункт 6 ѕоложени€ о нормативах выбросов вредных (загр€зн€ющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного ѕостановлением ѕравительства –оссийской ‘едерации от 02.03.2000 N 183.

»нвестор в таких услови€х может выбрать один из вариантов поведени€: 1) закрыть проект и пытатьс€ добитьс€ компенсации с продавца или арендодател€ земельного участка в св€зи с его несоответствием услови€м договора. ѕри этом участок останетс€ загр€зненным и не вовлеченным в хоз€йственный оборот. √осударство и общество лишатс€ потенциальных рабочих мест и налогов; 2) пытатьс€ по своей инициативе ликвидировать прошлый экологический ущерб дл€ снижени€ фонового уровн€ загр€знений до приемлемого уровн€. ѕри этом инвестор столкнетс€ с тем, что: а) действующие нормативы требуют очищать (рекультивировать) земельные участки едва ли не до первозданного природного состо€ни€; б) при строительстве нового объекта, в отличие от эксплуатации старого, природопользователю нельз€ получить лимит на выбросы и сбросы повышенного количества загр€зн€ющих веществ на период проведени€ природоохранных меропри€тий. ¬ итоге начинающий новый проект на ранее загр€зненном участке инвестор на сегодн€ пр€мо не отвечает за исторические загр€знени€ и не об€зан их ликвидировать, но несет св€занные с их существованием риски. “акже в рамках действующего правового регулировани€ инвестор не мотивирован на осуществление очистки исторических загр€знений. –азвитые правопор€дки западноевропейских и североамериканских стран, напротив, в той или иной степени перенос€т об€занности и ответственность, св€занные с историческими загр€знени€ми, на собственников (пользователей) земельных участков и на операторов действующих производств. —оответственно, в той мере, в какой за исторические загр€знени€ отвечает собственник, ответственность следует за правом собственности и передаетс€ от отчуждател€ к приобретателю загр€зненного земельного участка. “ак, в √ермании, ѕольше, ‘ландрии (Ѕельгии) и  анаде за устранение исторических загр€знений за некоторыми исключени€ми отвечают текущие собственники (арендаторы) земельного участка. ¬ —оединенном  оролевстве, Ќидерландах, „ехии, —Ўј ответственность несут как загр€знитель, так и текущий собственник участка. ¬ —Ўј ответственность солидарна€, в „ехии - субсидиарна€, если загр€знитель не найден. ѕривлечение текущего собственника земельного участка к ответственности за исторические загр€знени€ - достаточно эффективна€ мера борьбы с данной проблемой, поскольку при приобретении участков инвесторы провод€т экологическую экспертизу и обеспечивают тем самым контроль в отношении исторических загр€знений. ¬ отношении брошенных участков проблемы загр€знений в любом случае вынуждено решать государство. ѕереносить такую схему ответственности в отечественное законодательство было бы преждевременным по следующим причинам: 1) перенос всей или части ответственности на инвесторов ограничивает инвестиционную привлекательность отечественных проектов. Ќа инвестора ложатс€ расходы и риски вы€влени€ исторических загр€знений на этапе входа в проект; 2) основным отчуждателем и арендодателем земельных участков в –оссии остаетс€ государство. ¬озлагать ответственность за загр€знени€ на приобретателей, чтобы они возвратили ее государству в рамках договорных отношений, вр€д ли целесообразно; 3) следование ответственности за правом на объект, с которым ответственность св€зана, не знакомо отечественной правовой системе. ћожно достаточно эффективно управл€ть проблемой прошлого экологического ущерба, не перекладыва€ ответственность на собственников (пользователей) земельных участков. ≈динственным ответственным в силу закона лицом может оставатьс€ загр€знитель (как, например, это сделано в ƒании). »нвесторы могут привлекатьс€ к очистке исторических загр€знений на добровольной (договорной) основе посредством системы различных стимулов. ѕредлагаетс€ включить в контур правового регулировани€ прошлого экологического ущерба следующие правила: 1. ¬ случае приобретени€ участка у государства государство как собственник участка несет об€занности и риски по вы€влению исторических загр€знений на передаваемом участке, в том числе должно обеспечить проведение предварительной экологической экспертизы на участках, на которых ранее эксплуатировалс€ экологически опасный объект или имеютс€ иные признаки загр€знений. “е же правила должны примен€тьс€ при приватизации указанных объектов. ѕри вы€влении загр€знений и невозможности привлечь к ответственности загр€знител€ участок может быть продан или сдан в аренду только на услови€х прин€ти€ инвестором в соответствующем договоре или отдельном соглашении об€зательств по очистке участка. ѕри этом инвестор должен быть мотивирован к тому, чтобы прин€ть об€зательства по очистке: 1) целевой норматив качества очищенного участка должен соответствовать тем цел€м, дл€ которых предназначен участок. ƒл€ участка промышленного назначени€ не должна требоватьс€ степень чистоты, необходима€ дл€ особо охран€емых природных объектов; 2) на период проведени€ меропри€тий по очистке инвестор должен иметь возможность получить лимиты на выбросы, сбросы загр€зн€ющих веществ на вновь построенном источнике выбросов с учетом вли€ни€ исторического фона; 3) стоимость работ по очистке должна быть в какой-то мере учтена в стоимости участка (размере арендной платы); 4) на период меропри€тий по очистке участка инвестор должен иметь право на льготы по платежам за загр€знение и земельный налог. ≈сли государство передало инвестору земельный участок в собственность, пользование без об€зательств по очистке исторических загр€знений, вы€вление таковых в последующем не должно повлечь негативных последствий дл€ инвестора, а государство должно возместить убытки, св€занные с установлением ограничений пользовани€ участком, невозможностью выдать разрешение на строительство или на сброс (выброс) загр€зн€ющих веществ. 2. ¬ случае приобретени€ участка или производственного объекта у частного собственника (арендодател€) целесообразно также установить об€зательную экологическую экспертизу состо€ни€ участка (объекта), если на участке расположен или был расположен экологически опасный объект. ѕо результатам вы€влени€ экспертизой исторических загр€знений, если загр€знитель не может быть привлечен к ответственности, отчуждатель (арендодатель) и/или приобретатель (арендатор) вправе по соглашению с уполномоченным государственным органом прин€ть об€занности по очистке исторических загр€знений. ѕри этом они должны иметь право воспользоватьс€ описанными выше льготами. ≈сли исторические загр€знени€ не были вы€влены на этапе сделки с участком или соглашение об очистке не было подписано, приобретатель (арендатор) земельного участка несет риски ограничени€ его де€тельности в случае вы€влени€ исторических загр€знений в дальнейшем. ¬ажной мерой дл€ предупреждени€ перехода загр€знений в разр€д исторических и дл€ своевременного вы€влени€ причинителей вреда могла бы стать об€зательна€ экологическа€ экспертиза состо€ни€ опасных экологических объектов и земельных участков, на которых такие участки расположены или были расположены, при совершении сделок с такими объектами (участками), а также в случае проведени€ в отношении их собственников (арендаторов) процедур банкротства или добровольной ликвидации, в случае вы€влени€ исторических загр€знений. — учетом специфики исторических загр€знений целесообразно было бы установить презумпцию причинени€ ущерба окружающей среде текущим собственником (пользователем) объекта. Ёто будет стимулировать последних на вы€вление фактов причинени€ ущерба на их участках третьими лицами и на передачу сведений надзорным органам. Ќеобходимо отметить, что проведение в указанных случа€х экспертиз и иные меропри€ти€ государственных органов должны быть прежде всего направлены на вы€вление и привлечение к ответственности причинител€ вреда и лишь во вторую очередь - на решение вы€вленной проблемы за счет инвестора. ѕрин€та€ в —Ўј концепци€ переложени€ об€занностей по очистке исторических загр€знений на "толстые кошельки" в –оссии примен€тьс€ не должна. ѕриродоохранные органы не должны прекращать меропри€ти€ по взысканию суммы прошлого экологического ущерба с его причинител€ даже в случае, если текущий собственник загр€зненного участка добровольно прин€л на себ€ об€занности по очистке. “акже последнему целесообразно предоставить собственное право на иск к причинителю, тем более что таким правом уже обладают граждане и общественные организации <2>. ¬зысканные суммы должны распредел€тьс€ между государством и лицом, добровольно осуществл€ющим очистку в определенной законом пропорции. -------------------------------- <2> ѕункт 2 ст. 11 и п. 1 ст. 12 ‘едерального закона "ќб охране окружающей среды".

Ћитература

1. ѕоложение о нормативах выбросов вредных (загр€зн€ющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него: утверждено ѕостановлением ѕравительства –оссийской ‘едерации "ќ нормативах выбросов вредных (загр€зн€ющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" от 02.03.2000 N 183: в ред. от 05.06.2013 // —ѕ— " онсультантѕлюс". 2. ‘едеральный закон от 10 €нвар€ 2002 г. N 7-‘« "ќб охране окружающей среды" // –оссийска€ газета. N 6. 2002. 12 €нвар€.

Ќазвание документа пїњ