пїњ

Ќедействительность земельных торгов: соотношение российских и модельных кодифицированных законов —Ќ√

(ƒихт€р ј. ».) ("ёридический мир", 2009, N 10) “екст документа

Ќ≈ƒ≈…—“¬»“≈Ћ№Ќќ—“№ «≈ћ≈Ћ№Ќџ’ “ќ–√ќ¬: —ќќ“ЌќЎ≈Ќ»≈ –ќ——»…— »’ » ћќƒ≈Ћ№Ќџ’  ќƒ»‘»÷»–ќ¬јЌЌџ’ «ј ќЌќ¬ —Ќ√ <*>

ј. ». ƒ»’“я–

ƒихт€р ј. »., зав. кафедрой гражданского права и процесса ёридического института ќрловского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.

¬ насто€щей статье представлено соотношение положений российского гражданского и земельного законодательства с модельными кодифицированными законами —Ќ√, определ€ющих основани€ признани€ торгов, св€занных с продажей земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка из публичных земель, недействительными.  лючевые слова: земельные торги, —Ќ√, модельный закон, «емельный кодекс, модельные кодексы.

The article presents correlation of provisions of Russian civil and land legislation with model codified laws of the CIS determining the grounds for acknowledgement of tender related to sale of a land plot or the right to conclude the lease contract for a land plot from public lands to be invalid. Key words: land tender, the CIS, model law, land code, model codes.

15 сент€бр€ 1992 г. ћежпарламентска€ ассамбле€ —Ќ√ (далее - ћѕј) прин€ла "ќсновные направлени€ сближени€ национальных законодательств государств - участников —одружества". —ближение рекомендовано проводить согласованно, основыва€сь на общих концепци€х. ¬ документе определены также виды законодательных актов, призванных закрепить общие концепции сближени€ национальных законодательств. «а прошедшее врем€ ћѕј прин€ла дес€тки модельных законов по различным вопросам, в том числе ћодельный гражданский кодекс, который состоит из трех частей, и ћодельный земельный кодекс. ћодельные законы (ст. 442 - 443 √  и ст. 33, 69, 71, 72 и др. « ), √ражданский кодекс –‘ (ст. 447 - 448) и «емельный кодекс –‘ (ст. 30, 30.1, 37, 38, 38.1, 38.2 и др.) предусматривают возможность заключени€ договоров на торгах, приобретение права собственности или права аренды на земельный участок по результатам торгов. ¬ ст. 447 - 448 √  –‘ и ст. 442 - 443 ћодельного √  определены общие положени€ о заключении договора на торгах и положени€, касающиес€ организации и пор€дка проведени€ торгов, в том числе публичных торгов. ћодельный √  не исключает, что иные правила, касающиес€ торгов и заключени€ по их итогам договоров, могут устанавливатьс€ и другими актами законодательства, в том числе подзаконными актами, кроме актов министерств, ведомств и других государственных органов власти (ст. 2, п. 1 ст. 444). ¬ отличие от ћодельного √  √ражданский кодекс –‘ не исключает, что иные правила могут устанавливатьс€ другими федеральными законами, но не предусматривает, что правила могут определ€тьс€ подзаконными актами. ¬месте с тем «емельный кодекс –‘, закрепл€€ некоторые специальные правила, касающиес€ земельных торгов, п. 4 ст. 38 делегировал ѕравительству –‘ право прин€ти€ нормативно-правового акта, определ€ющего пор€док организации и проведени€ торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков из государственных или муниципальных земель. ƒелегированное полномочие реализовано. ѕостановлением ѕравительства –‘ от 11 но€бр€ 2002 г. N 808 утверждены ѕравила организации и проведени€ торгов по продаже наход€щихс€ в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков, которые действуют с изменени€ми от 29 декабр€ 2008 г. “акой подход согласуетс€ с механизмом правового регулировани€, заложенным в ћодельном √  (п. 13 ст. 71 и п. 15 ст. 72), но находитс€ в противоречии с п. 1 ст. 449 √  –‘. Ётот вопрос получил дальнейшее развитие в российском законодательстве. ‘едеральным законом от 23 июл€ 2008 г. N 160-‘« "ќ внесении изменений в отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации в св€зи с совершенствованием осуществлени€ полномочий ѕравительства –оссийской ‘едерации" в п. 4 ст. 38 «  –‘ внесены изменени€, предусматривающие, что пор€док организации и проведени€ торгов будет регулироватьс€ не ѕравительством –‘, а уполномоченным ѕравительством –‘ федеральным органом исполнительной власти (т. е. министерством, федеральной службой или агентством). ¬ св€зи с указанными изменени€ми на практике возникнут проблемы с признанием торгов и договоров недействительными, поскольку в соответствии со ст. 168 √  –‘ действительность сделок оцениваетс€ на соответствие императивным правовым нормам закона или иного правового акта, т. е. нормативного указа ѕрезидента –‘ или нормативного постановлени€ ѕравительства –‘ (п. 6 ст. 3 √  –‘). Ќа соответствие ведомственным нормативно-правовым актам действительность сделок не оцениваетс€. Ёто согласуетс€ и с положени€ми п. 1 ст. 2 и ст. 167 ћодельного √ . √ражданский кодекс –‘, «емельный кодекс –‘ и ћодельные кодексы предусматривают, что договоры купли-продажи или аренды земельного участка из государственных и муниципальных земель могут быть заключены только путем проведени€ торгов, за исключением случаев, предусмотренных указанными  одексами и иными законами. ѕродажа земельных участков и прав их аренды может осуществл€тьс€ с аукциона или по конкурсу. јукцион и конкурс могут быть открытыми и закрытыми. ѕретендент подает организатору торгов за€вку на участие в торгах с приложением документов, указанных в законодательстве и извещении о проведении торгов, а также вносит задаток в установленном размере. —ледует отметить, что ћодельный √ , закрепл€ющий общие положени€, касающиес€ заключени€ договора на торгах, предусматривает внесение участником соответствующего задатка, а ћодельный « , не упомина€ о задатке, указывает, что при регистрации в качестве участника аукциона или конкурса участники внос€т денежный залог в процентном исчислении от объ€вленной начальной цены земельного участка (п. 7 ст. 71 и п. 8 ст. 72 ћодельного « ). ≈сли положени€ относительно залога не €вл€ютс€ технической опечаткой, следовательно, залог можно рассматривать в качестве обеспечени€ за€вки на участие в торгах либо исполнени€ победителем договора, заключаемого по результатам торгов. ѕодобные механизмы используютс€ в российском законодательстве, регулирующем торги. ¬ частности, имеетс€ в виду ‘« от 21 июл€ 2005 г. N 94-‘« "ќ размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг дл€ государственных и муниципальных нужд" (с изменени€ми и дополнени€ми от 24 июл€ 2007 г. и 8 ма€ 2009 г.).  роме того, ћодельный «  устанавливает такое требование к участнику торгов, как представление банковского подтверждени€ платежеспособности каждого участника аукциона (п. 8 ст. 71). ѕодобное требование не предусматриваетс€ «емельным кодексом –‘. ¬ св€зи с этим следует подчеркнуть, что российские и модельные кодифицированные законы по этому вопросу не содержат положений, определ€ющих все необходимые требовани€ к участникам торгов, как это, например, урегулировано в ‘« от 21 июл€ 2005 г. N 94-‘«. ¬ пор€дке нормотворческой аналогии отдельные положени€ указанного «акона могли быть использованы дл€ регулировани€ земельных торгов. —ледует отметить, что имеетс€ полное соответствие между общими положени€ми о заключении договоров на торгах, содержащимис€ в ст. 442 - 444 ћодельного √  и ст. 447 - 449 √  –‘, за исключением изменений, внесенных в п. 2 ст. 447 √  –‘ ‘едеральным законом от 30 декабр€ 2008 г. N 306-‘« "ќ внесении изменений в некоторые законодательные акты –оссийской ‘едерации в св€зи с совершенствованием пор€дка обращени€ взыскани€ на заложенное имущество" и касающихс€ залогодержател€, судебного пристава-исполнител€ и публичных торгов, а не земельных торгов по продаже земельных участков или права аренды земельных участков из публичных земель, которые провод€тс€ по решению государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправлени€. ќтдельно стоит рассмотреть соотношение между специальными нормами, содержащимис€ в «емельном кодексе –‘ и ћодельном земельном кодексе. «емельный кодекс –‘ и ћодельный земельный кодекс предусматривают возможность продажи с торгов земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка из государственных или муниципальных земель, устанавлива€ общие положени€ и определ€€ особенности при продаже с аукциона или по конкурсу и с учетом целей использовани€ земельного участка. ѕродажа земельного участка или права аренды земельного участка из публичных земель осуществл€етс€ на основании постановлени€ государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправлени€ (п. 2 ст. 69 ћодельного « ). јналогичные положени€ закреплены и в «емельном кодексе –‘. ¬ соответствии со ст. 38 «емельного кодекса –‘ в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправлени€, предусмотренные ст. 29  одекса и уполномоченные представл€ть собственника земельного участка. ѕункт 1 ст. 69 ћодельного «  к продавцам, кроме соответствующих государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправлени€, относит также специально уполномоченные ими органы или юридические лица, очевидно, име€ в виду организаторов торгов. ¬ отличие от ћодельного «  российский законодатель последовательно разграничивает полномочи€ собственника (продавца) земельного участка и организатора земельных торгов (п. 7 и 8 ст. 38.1 и п. 2 ст. 38.2 «  –‘). ¬ соответствии с п. 3 ст. 38 «  –‘ собственник земельного участка определ€ет форму торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка. ѕостановлением ѕравительства –‘ от 11 но€бр€ 2002 г. N 808, прин€тым в соответствии с п. 4 ст. 38 «  –‘, определено, что до разграничени€ государственной собственности на землю орган местного самоуправлени€ или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определ€ют на основании отчета независимого оценщика начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышени€ (шаг аукциона) при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размера арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, и заключает договоры купли-продажи или аренды земельного участка. ”казанное ѕостановление детализирует общие положени€ о торгах, содержащиес€ в √  –‘ и «  –‘, а относительно полномочий по определению величины шага аукциона противоречит п. 3 ст. 38 «  –‘, поскольку закон не относит это к полномочи€м собственника (продавца) земельного участка. ƒл€ проведени€ отдельных видов аукционов законодатель устанавливает дл€ собственника (продавца) дополнительные полномочи€. ¬ частности, когда с аукциона продаютс€ земельные участки либо право на заключение договоров аренды земельных участков из публичных земель дл€ жилищного строительства, продавец, кроме того, определ€ет существенные услови€ договора купли-продажи или договора аренды, в том числе срок аренды (п. 7 ст. 38.1 «  –‘). ¬се остальные вопросы относ€тс€ к функци€м организатора торгов. ¬ случа€х проведени€ земельных торгов с нарушением установленных правил участники гражданских правоотношений избирают определенный ст. 12 √  –‘ способ защиты в виде требовани€ о признании сделки недействительной и применении последствий, св€занных с ее недействительностью. ѕомимо общих оснований недействительности сделок, предусмотренных ст. 167 √  –‘, законодатель в п. 1 ст. 449  одекса предусмотрел дополнительное основание - недействительность торгов. јналогичные способы защиты и основани€ недействительности предусмотрены соответственно в ст. 12, 166 и п. 1 ст. 444 ћодельного √ . ¬ соответствии с п. 1 ст. 449 √  –‘ (п. 1 ст. 444 ћодельного √ ) торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом (законодательством - по ћодельному √ ), могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. —ледует отметить, что российское гражданское и земельное законодательство (аналогично и модельные законы) не определ€ют круг заинтересованных лиц, имеющих право на оспаривание земельных торгов. ¬ сложившейс€ ситуации особое значение приобретает определение признаков (критериев) дл€ отнесени€ конкретных лиц к категории заинтересованных в смысле требований ст. 449 √  –‘ и ст. 444 ћодельного √ . ѕленум ¬ј— –‘ в ѕостановлении от 2 декабр€ 1993 г. N 32 "ќ некоторых вопросах практики разрешени€ споров, св€занных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предпри€тий" применительно к конкурсам и аукционам по приватизации в качестве оснований дл€ признани€ сделок приватизации недействительными указал на необоснованное исключение из числа участников конкурса или аукциона лиц, признаваемых покупател€ми, а также такие нарушени€ пор€дка проведени€ конкурса или аукциона, которые могли привести к неправильному определению победител€. ¬ св€зи с отсутствием иных постановлений ѕленума ¬ј— –‘ и информационных писем ѕрезидиума ¬ј— –‘ по данному вопросу, в том числе применительно к земельным торгам, арбитражные суды, рассматрива€ дела, св€занные с оспариванием земельных торгов, учитывают основани€ дл€ признани€ торгов недействительными, изложенные в п. 17 ѕостановлени€ ѕленума ¬ј— –‘ N 32 (ѕостановление ƒев€тнадцатого арбитражного апелл€ционного суда от 1 июл€ 2008 г. N ј36-423/2008). ѕолагаем, что заинтересованными лицами относительно оспаривани€ земельных торгов, безусловно, €вл€ютс€ участники и организатор торгов, собственник проданного земельного участка (если он не был организатором торгов), а также лица, объективно лишенные возможности участвовать в торгах в св€зи с их ненадлежащим уведомлением либо необоснованным отказом в допуске к участию в торгах.  роме того, как показывает судебна€ практика, непривлечение в качестве ответчика покупател€ земельного участка или лица, с которым заключен по результатам торгов договор аренды земельного участка, чьи права и об€занности непосредственно св€заны с признанием торгов недействительными, €вл€етс€ основанием к отмене судебных актов. јнализ ст. 22 и 32 јѕ  –‘ позвол€ет сделать вывод, что такие иски могут также предъ€вить прокурор, государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправлени€ (в пределах своей компетенции), если торги затрагивают интересы государства, муниципальных образований или неопределенного круга лиц. »ные лица не могут оспаривать земельные торги. “ак, при рассмотрении одного дела судом вполне обоснованно сделан вывод, что арендатор отчужденного земельного участка, обладающий имущественным правом (правом аренды), не вправе за€вл€ть исковые требовани€ о признании земельных торгов недействительными. ¬ данном случае права и законные интересы арендатора земельного участка не нарушены, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 617 √  –‘ переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу не €вл€етс€ основанием дл€ изменени€ или расторжени€ договора аренды. јналогичное правило закреплено в ст. 587 ћодельного √ . јнализ российской арбитражной практики позвол€ет сделать вывод, что при рассмотрении конкретных дел о признании торгов недействительными суды об€зательно вы€сн€ют, €вл€етс€ ли истец заинтересованным лицом, какие его права и законные интересы нарушены в результате проведенных торгов. ≈сли оказываетс€, что истец не €вл€етс€ заинтересованным лицом, суд отказывает в удовлетворении за€вленных исковых требований (например, ѕостановлени€ ‘ј— ÷ентрального округа от 13 но€бр€ 2008 г. N ј23-4006/07√-19-277 и от 16 июл€ 2007 г. N ј35-12133/05-4). √ражданский кодекс –‘ и «емельный кодекс –‘, а также модельные кодексы, устанавлива€ требовани€ к проведению торгов, не определ€ют, какие нарушени€ правил проведени€ торгов могут €вл€тьс€ основанием дл€ признани€ торгов и заключенных по их результатам сделок недействительными. јнализ российской судебно-арбитражной практики показал, что только существенные нарушени€ правил проведени€ торгов суды считают основани€ми дл€ признани€ торгов недействительными. ¬месте с тем в судебной практике отсутствует единообразие относительно признани€ конкретных нарушений в качестве существенных. »ногда суды вместо термина "существенность нарушени€" используют другую терминологию - "грубые нарушени€ законодательства". ¬ российском законодательстве правовые нормы, закрепл€ющие механизм опровержени€ земельных торгов и заключенных по их итогам договоров, содержатс€ в √ражданском кодексе –‘. ¬ модельных законах подобные нормы содержатс€ и в ћодельном √ , и в ћодельном « . Ќапример, в ћодельном «  имеютс€ статьи, посв€щенные форме сделок с землей (ст. 62), существенным сведени€м, которые должны содержатьс€ в договорах (ст. 63), недействительности сделок с землей (ст. 64, 198) и последстви€м недействительности сделок с землей (ст. 65). √ражданский кодекс –‘, ћодельный √  и ћодельный «  предусматривают возможность признани€ торгов и заключенных по их итогам договоров недействительными как по основанию оспоримости, так и по признаку ничтожности. ¬ силу ст. 449 √  –‘ и ст. 444 ћодельного √  торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом (законодательством - по ћодельному √ ), могут быть признаны недействительными судом по иску заинтересованного лица. ƒанные нормы прежде всего подразумевают правила, предусмотренные ст. 447 - 448 √  –‘ и ст. 442 - 443 ћодельного √ . ќтносительно механизма опровержени€ торгов, проведенных с нарушением указанных правил, ѕленум ¬ј— –‘ в ѕостановлении от 25 феврал€ 1998 г. N 8 "ќ некоторых вопросах практики разрешени€ споров, св€занных с защитой права собственности и других вещных прав" указал, что споры о признании таких торгов недействительными рассматриваютс€ по правилам, установленным дл€ признани€ недействительными оспоримых сделок. ѕредъ€вление требований и рассмотрение дел осуществл€ютс€ с учетом срока исковой давности, предусмотренного дл€ опровержени€ оспоримых сделок и применени€ по ним последствий (п. 2 ст. 181 √  –‘), и доказанности обсто€тельства, что исковые требовани€ за€влены заинтересованным лицом. јналогичный срок исковой давности предусмотрен п. 2 ст. 180 ћодельного √ .  роме нарушени€ правил подготовки и проведени€, торги и заключенна€ по их результатам сделка могут быть признаны недействительными также вследствие наличи€ порока в самом предмете торгов, когда земельный участок в силу особенностей его правового режима не может быть предметом торгов, например принадлежности участка другому лицу, либо вследствие наложенных законом ограничений оборотоспособности земельного участка, либо недействительность св€зана с тем, что победителем торгов признано лицо, которое в соответствии с законами не имеет права приобретать в собственность земельные участки. ѕри опровержении подобных торгов необходимо ссылатьс€ не на ст. 449 √  –‘, а на ст. 12, 168 и 167  одекса и соответствующую императивную норму √  –‘ либо другого закона или иного правового акта. “аким образом, земельные торги €вл€ютс€ ничтожными, если они проведены с нарушением императивных норм гражданского и земельного законодательства. ѕодобна€ арбитражна€ практика имеетс€ (например, ѕостановление ‘ј— ¬осточно-—ибирского округа от 26 декабр€ 2005 г. N ј10-1946/05-‘02-6072/05-—2). √ражданский кодекс –‘ и ћодельные кодексы различают последстви€ недействительности земельных торгов и последстви€ недействительности заключенных по их итогам договоров. ¬ качестве последстви€ недействительности земельных торгов выступает недействительность договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, заключенных по результатам торгов (п. 2 ст. 449 √  –‘ и п. 2 ст. 444 ћодельного √ ). јктуальным в теоретическом и практическом аспектах представл€етс€ следующий вопрос. ¬ случае признани€ земельных торгов недействительными последствие торгов в виде недействительности договора, заключенного по его итогам, наступает автоматически либо иначе? ѕолагаем, что автоматически последстви€ не наступают, и это обусловлено несколькими обсто€тельствами. ¬о-первых, имеет значение предмет и обоснование предъ€вленных исковых требований. ¬о-вторых, договор может быть признан незаключенным. ƒоговор купли-продажи или аренды земельного участка может оказатьс€ незаключенным, если в нарушение п. 1 ст. 432 √  –‘ договоры не содержат всех существенных условий, а договор аренды земельного участка, кроме того, не зарегистрирован в установленном пор€дке в соответствии с ‘« от 21 июл€ 1997 г. N 122-‘« "ќ государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Ќезаключенный договор не подлежит оценке на предмет недействительности (‘08-3752/2005; ‘09-2593/03-√ ). ћодельные кодексы также содержат положени€, касающиес€ признани€ договоров незаключенными (п. 1 ст. 427 и ст. 63 ћодельного « ). Ѕолее того, ћодельный «  предусматривает об€зательность нотариального удостоверени€ и государственной регистрации сделок с землей. Ќесоблюдение этих требований влечет определенные правовые последстви€. ¬ отличие от модельных законов российский законодатель не установил в качестве общего правила, что все сделки с землей подлежат об€зательному нотариальному удостоверению и государственной регистрации. ѕрименение последствий недействительности торгов по правилам п. 2 ст. 449 √  –‘ в виде недействительности сделки невозможно без признани€ в судебном пор€дке торгов недействительными. ќтносительно ничтожных земельных торгов необ€зательно предъ€вление в суд требовани€ о признании торгов недействительными. «аинтересованное лицо вправе сразу обратитьс€ с требованием о применении последствий по ничтожной сделке (п. 1 ст. 166 √  –‘; дела N ‘08-1220/2004 и N ј10-1946/05-‘02-6072/05-—2). јналогичные правила предусмотрены и в ћодельном √  (ст. 165). ¬ качестве общего последстви€ недействительного договора п. 2 ст. 167 √  –‘ (п. 2 ст. 166 ћодельного √ ) предусмотрена двусторонн€€ реституци€, в силу которой кажда€ из сторон договора об€зана возвратить другой все полученное по договору, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре - возместить его стоимость в деньгах, если иные последстви€ недействительности сделки не предусмотрены законом. —ледовательно, не исключаютс€ специальные последстви€ недействительности договора. √ражданский кодекс –‘ и «емельный кодекс –‘ не содержат специальной статьи, определ€ющей критерии дл€ применени€ реституции или иных последствий. Ќо в ћодельном «  подобна€ стать€ включена в главу 6 "ѕредоставление земельных участков из земель, наход€щихс€ в государственной и муниципальной собственности". ¬ качестве критери€ дл€ определени€ последствий недействительности сделки с землей выступает умысел. ѕри несоблюдении требований нотариальной формы или государственной регистрации сделки с землей примен€етс€ двусторонн€€ реституци€, если решением суда не установлен умысел сторон относительно нарушени€ указанных требований. ѕри наличии умысла у одной стороны предусмотрены последстви€, аналогичные последстви€м, указанным в ч. 3 ст. 169 √  –‘ (ч. 3 ст. 168 ћодельного √ ), а при наличии умысла у обеих сторон определены последстви€, аналогичные последстви€м, предусмотренным ч. 2 ст. 169 √  –‘ (ч. 2 ст. 168 ћодельного √ ). —равнительный анализ показал, что в основном присутствует соответствие между общими положени€ми о недействительности торгов, содержащимис€ в ст. 447 - 449 √  –‘ и ст. 442 - 444 ћодельного √ . Ќекоторые особенности касаютс€ только специальных норм «емельного кодекса –‘ и ћодельного земельного кодекса.

Ќазвание документа пїњ