пїњ

ѕроблемы совершенствовани€ надзора за де€тельностью экономических субъектов

(јшурбеков “.)

("«аконность", N 10, 2001)

“екст документа

ѕ–ќЅЋ≈ћџ —ќ¬≈–Ў≈Ќ—“¬ќ¬јЌ»я Ќјƒ«ќ–ј

«ј ƒ≈я“≈Ћ№Ќќ—“№ё Ё ќЌќћ»„≈— »’ —”ЅЏ≈ “ќ¬

“. јЎ”–Ѕ≈ ќ¬

“. јшурбеков, начальник управлени€ ѕрокуратуры –еспублики ƒагестан.

Ќынешнее состо€ние контрол€ за финансово - хоз€йственной де€тельностью экономических субъектов из-за многих негативных моментов не может устроить государство и нуждаетс€ в улучшении. Ёто привело к низкой управл€емости экономическими объектами и процессами, что €вл€етс€ одной из причин, из-за которой государству пока не удаетс€ довести ситуацию в предпринимательстве до желаемого состо€ни€.

¬ значительной части хоз€йствующих субъектов лица, занимающиес€ управленческими функци€ми, не выполн€ют об€зательства перед партнерами, государством, неудовлетворительно ведут бухгалтерский учет, скрывают финансовые и хоз€йственные операции, обманывают учредителей и т. д. ¬се это не только дезорганизует предпринимательство, но и мешает его цивилизованному становлению, влечет колоссальные экономические издержки. ¬озьмем одну сторону этого вопроса. ћассовыми в насто€щее врем€ €вл€ютс€ факты "амнистировани€" руководител€ми предпри€тий своих партнеров от выполнени€ финансовых или имущественных об€зательств в ущерб вверенному предпри€тию. ¬ 70 - 80% проверенных предпри€тий наблюдаетс€ така€ ситуаци€. —уммы "уступок" только в ƒагестане исчисл€ютс€ сотн€ми миллионов рублей. ј каковы масштабы по –оссии? √лавным образом, это сказываетс€ на состо€нии налоговых платежей. Ќо есть последстви€ опаснее экономических потерь. ќни затрагивают социальные права работников предпри€тий, создают дл€ лиц, занимающихс€ управленческими функци€ми в коммерческих организаци€х, благопри€тную среду дл€ злоупотреблений. ѕредметно этой проблемой ни один государственный орган не занимаетс€, хот€ она весьма серьезна€.

ќрганы прокуратуры активно способствуют уравновешиванию ситуации. –езультативность такого вмешательства внушительна€. Ќе дожида€сь законодательных и иных мер, органы прокуратуры выступают инициаторами наведени€ пор€дка в этом вопросе. ѕроверками установлены сотни фактов, где требуетс€ применение гражданско - правовых, административных, а зачастую и уголовно - правовых мер реагировани€. ¬ среднем в каждой административной единице обща€ сумма "уступок платежей" составл€ет 5 - 10 млн. руб. Ёто создает цепь взаимных неплатежей, влекущих крайне отрицательные последстви€ как дл€ бюджета государства (в виде непоступлени€ налогов и сборов), так и дл€ работников самого предпри€ти€ (хронические задержки выплат зарплаты).

¬ результате предприн€тых мер "разморожены" неплатежи сотен предпри€тий, в результате которых уплачены налоги, осуществлены иные об€зательные платежи, выплачена заработна€ плата, исполнены решени€ судов.

–ыночна€ форма хоз€йствовани€ кардинально изменила подходы к организации контрол€ за финансовой де€тельностью экономических субъектов. √осударство отошло от тотального контрол€ за всеми предпри€ти€ми, а новые собственники еще не научились защищать свои интересы. јнализ надзорной практики показывает, что эта проблема не риторическа€, а весьма актуальна с точки зрени€ защиты государственных интересов.

¬о-первых, не осуществилс€ главный замысел, на основе которого определ€лась современна€ концепци€ контрол€ за де€тельностью предпри€тий негосударственных форм собственности: акционеры, учредители, на которых делалс€ основной упор, - пассивны.

¬о-вторых, такое положение породило в действи€х лиц, занимающих управленческие должности, безответственность и произвол, что отрицательно сказываетс€ на формировании образа предпринимател€. Ќа сегодн€ миллиардами исчисл€етс€ сумма неистребованной дебиторской задолженности (свыше 12 мес€цев) предпри€тий, дл€ взыскани€ которой руководител€ми предпри€тий меры не принимаютс€. —отн€ми миллионов исчисл€етс€ сумма задолженности предпри€тий, дл€ взыскани€ которой по причине бездействи€ руководителей предпри€тий истекли сроки исковой давности. “ыс€чи фактов осуществлени€ хоз€йственных операций без составлени€ договоров. ћного случаев безнаказанного невыполнени€ об€зательств перед государством.

Ќужны срочные меры по исправлению ситуации. ћогут задать вопрос - дело ли это прокуроров? Ѕезусловно, да, ибо така€ ситуаци€ несет в себе много негативных моментов, затрагивающих интересы государства.

“акже необходимо учесть, что приводимые выше негативные последстви€ представл€ют одну из угроз экономической безопасности государства, предотвращение которой - об€занность всех государственных институтов, включа€ и прокуратуру.

¬ чем причины такого крена в экономике? ¬ большей части - в непродуманности механизма контрол€ за де€тельностью хоз€йствующих субъектов. Ќо не мало в этом вины самих контролирующих органов.  ак показывает надзорна€ практика, в их работе также много произвола.

¬ таких услови€х главной задачей государственных органов –еспублики ƒагестан стало обеспечение на территории республики четкого функционировани€ установленного законодательством механизма контрол€ в сфере предпринимательства, акцент на таких его элементах, как внутренний и внешний аудит.

 ак показал анализ ситуации, предусмотренный механизм контрол€ за де€тельностью предпри€тий практически не работает. јудит в абсолютном большинстве случаев не осуществл€етс€, собственные ревизионные органы значительной части предпри€тий существуют лишь на бумаге, бухгалтерский учет ведетс€ неудовлетворительно. ќрганы статистики уже не осуществл€ют контроль за достоверностью отчетности хоз€йствующих субъектов, поскольку уже не об€зательно представл€ть им отчеты. ¬ работе налоговых служб, несущих основную контрольную функцию в сфере экономики, много недостатков. ¬ частности, они об€заны контролировать представление некоторой категорией предпри€тий вместе с налоговыми деклараци€ми аудиторских заключений. ”казанную контрольную функцию налоговые органы выполн€ют крайне неудовлетворительно. “ак, ‘« "ќ бухгалтерском учете", ‘« "ќб аудиторской де€тельности" от 7 августа 2001 г., ѕостановлением ѕравительства –‘ от 7 декабр€ 1994 г. "ќб основных критери€х де€тельности экономических субъектов, по которым их бухгалтерска€ отчетность подлежит об€зательной ежегодной аудиторской проверке" предусмотрено об€зательное представление открытыми акционерными обществами вместе с годовой бухгалтерской отчетностью и аудиторских заключений. ќсуществленные по инициативе прокуратуры –ƒ с привлечением работников аудиторской палаты республики в крупных городах и районах проверки показали, что абсолютно больша€ часть экономических субъектов не соблюдает требовани€ законодательства в названной части. “олько в г. ћахачкале более 70 предпри€тий представили годовую финансовую отчетность без аудиторского заключени€. ј общее число таких нарушителей в республике превышает 300. ”казанные нарушени€ не были пресечены налоговыми органами, которые допустили прием годовой отчетности с нарушением ст. 13 ‘« "ќ бухгалтерском учете" без заключений аудиторов и не применили санкции за уклонение от проведени€ об€зательной аудиторской проверки. “олько прокуратурой инициировано более 70 исков о взыскании с нарушителей штрафов в размере от 100 до 500 ћ–ќ“, которые арбитражным судом удовлетворены в полном объеме. ¬ управление ћинистерства по налогам и сборам по –еспублике ƒагестан (далее - ”ћЌ— по –ƒ) было внесено представление с требованием не только привлечь руководителей территориальных налоговых органов к ответственности, но и обеспечить неотвратимость ответственности в отношении всех виновных. ѕосле этой надзорной проверки ситуаци€ существенно изменилась, руководители предпри€тий стали выполн€ть требовани€ законов, что в конечном счете сказалось на открытости финансовой де€тельности экономических субъектов.

“акую же активную позицию зан€ла прокуратура республики по обеспечению правопор€дка при осуществлении платежей по об€зательствам, пресечению противоправных действий руководителей предпри€тий, не предпринимающих меры к погашению дебиторской задолженности. ќт ”ћЌ— по –ƒ потребовали в рамках плановых налоговых проверок вы€сн€ть причины неистребовани€ дебиторской задолженности.

ѕри установлении фактов злоупотреблени€ полномочи€ми со стороны лиц, выполн€ющих управленческие функции в коммерческих организаци€х, в виде ненадлежащего (уже изначально) оформлени€ документов на отпуск продукции, выполнение работ или оказание услуг, своевременного неприн€ти€ комплекса мер по взысканию сумм дебиторских задолженностей со своих партнеров материалы проверок направл€ютс€ в органы прокуратуры. ƒл€ организации такого взаимодействи€ органов прокуратуры, налоговых органов и службы судебных приставов издан совместный приказ.

јнализ представленных налоговыми органами сведений подтвердил ожидани€: руководители сотен предпри€тий безосновательно на прот€жении нескольких лет не предпринимают мер дл€ взыскани€ дебиторской задолженности.

–аботники прокуратуры тщательно анализируют материалы иных контролирующих органов с целью вы€влени€ материалов о злоупотреблени€х руководителей коммерческих организаций, которые не принимают меры к погашению дебиторской задолженности. ¬ рамках этой работы работниками прокуратуры проанализированы сотни материалов проверок финансовой и хоз€йственной де€тельности предпри€тий. ¬се это дает свои результаты. ћерами прокурорского воздействи€ обеспечено взыскание задолженности на сотни миллионов рублей. ¬ тех случа€х, когда необходимо было обеспечить защиту государственной собственности, такие иски предъ€вл€лись самой прокуратурой. ѕодтверждением вышеизложенного служит и то, что за истекший период прокуратурой –еспублики ƒагестан предъ€влено в суды более 120 исков в интересах предпри€тий - недоимщиков в защиту общественных интересов о взыскании сумм дебиторских задолженностей с предпри€тий - должников и последующим погашением об€зательств по налоговым платежам в бюджет; мерами прокурорского воздействи€ обеспечено реальное взыскание в бюджет недоимок предпри€тий по налоговым платежам на общую сумму свыше 36 млн. руб., внесено 97 представлений об устранении вы€вленных нарушений законов, объ€влено 22 предостережени€, возбуждены 5 уголовных дел. ѕри этом руководители таких предпри€тий до прокурорского вмешательства не предпринимали никаких мер по реальному взысканию сумм дебиторской задолженности.

  насто€щему времени большинство исков судами рассмотрены и удовлетворены, в интересах предпри€тий и государства взысканы дес€тки миллионов рублей.

“ак, прокуратурой –ƒ были затребованы сведени€ о дебиторской задолженности наиболее крупных предпри€тий - недоимщиков (јќ "„иркейгэсстрой", ќјќ "ƒагэнерго",  изл€рский конь€чный завод, всего - более 100 предпри€тий). —огласно этим сведени€м обща€ сумма не истребованной свыше года задолженности этих предпри€тий составл€ла более 1 млрд. руб. ¬ основном сумма складывалась за счет отгруженной и неоплаченной продукции за 1996 - 2000 гг.  роме того, абсолютное большинство этих предпри€тий числилось среди хронических должников перед бюджетом по налоговым об€зательствам, а предпринимаемые налоговыми органами меры по его принудительному взысканию (выставление инкассовых поручений, изъ€тие денежной наличности, обращение взыскани€ на их имущество и т. д.) не обеспечивало его ликвидации.

  примеру, при сумме недоимок по налоговым об€зательствам у ќјќ "„иркейгэсстрой" в размере 98 млн. руб. и невыплаченной заработной плате 32 млн. руб. сумма его дебиторской задолженности составл€ла свыше 300 млн. руб.

Ќадзорной проверкой установлено, что до вмешательства прокуратуры –ƒ руководством ќјќ на прот€жении 2 - 3 лет должные меры к погашению дебиторской задолженности не принимались. ѕрокурор –ƒ руководител€м этих предпри€тий объ€вил предостережени€, предупредив об уголовной ответственности, а в арбитражный суд направлены 4 иска о взыскании задолженности в пользу ќјќ "„иркейгэсстрой" на общую сумму более 40 млн. руб., которые рассмотрены и удовлетворены.

јналогичным образом при сумме задолженности по налоговым платежам и заработной плате 77 млн. руб. дебиторска€ задолженность ќјќ "ƒагэнерго" составл€ла свыше 390 млн. руб.   насто€щему времени арбитражный суд рассмотрел и удовлетворил два исковых за€влени€ прокурора республики, за€вленных в интересах этого предпри€ти€ в защиту государственных и общественных интересов, на общую сумму 93,5 млн. руб.  роме того, мерами прокурорского воздействи€ обеспечено погашение дебиторской задолженности этого предпри€ти€ на сумму свыше 10 млн. руб.

Ќадзорной проверкой установлено, что на прот€жении нескольких лет на  изл€рском конь€чном заводе сложилась порочна€ практика отпуска конкурентоспособной (даже на мировом рынке) конь€чной продукции без предварительной оплаты, вследствие чего значительные суммы оборотных средств предпри€ти€ превращаютс€ в его дебиторскую задолженность, а в бюджет недопоступают соответствующие суммы налоговых платежей. “ак, из отгруженной без предоплаты продукции за 1998 - 2000 гг. на сумму 36,5 млн. руб. недопоступлени€ только по Ќƒ— составили 6,1 млн. руб., акцизов 8,5 млн. руб. при общей сумме недоимки свыше 35 млн. руб.

ѕрокурором –ƒ подготовлены и направлены в арбитражный суд 11 исковых за€влений в интересах этого предпри€ти€ о взыскании дебиторских задолженностей на сумму свыше 5 млн. руб.  роме того, по фактам незаконного отпуска и получени€ продукции на этом заводе возбуждено три уголовных дела.

¬ отношении руководителей завода, не обеспечивших надлежащего контрол€ за отпуском продукции, своевременным и полным получением оплаты за нее, рассматриваетс€ вопрос в пор€дке ст. 109 ”ѕ  –‘ на предмет наличи€ в их действи€х состава преступлени€, предусмотренного ст. 201 ”  –‘.

ѕриведенные примеры свидетельствуют о том, что при правильной постановке де€тельности контролирующих и правоохранительных органов при координирующей роли органов прокуратуры вполне возможно ликвидировать недоимки предпри€тий по налоговым об€зательствам путем взыскани€ сумм дебиторских задолженностей, а также финансово оздоровить сами предпри€ти€. ј пользу от реальной защиты интересов акционеров, учредителей, других работников таких предпри€тий после прокурорского вмешательства трудно переоценить. –еально повышаетс€ вера людей в действенность государственного контрольного и правозащитного механизма, возрастает авторитет государства в целом.

Ќар€ду с недостатками в де€тельности предпри€тий вскрывались и недостатки в организации контрольной де€тельности государственных органов.

“ак, анализ актов выездных налоговых проверок показывает, что в абсолютном большинстве случаев работниками налоговых органов не охватываютс€ вопросы правомерности списани€ неистребованной задолженности на убытки и отнесени€ ее на финансовые результаты де€тельности предпри€ти€. “ака€ ситуаци€ способствует занижению налогооблагаемой базы.

ќблегчает эту работу и прин€тие в соответствии с  онцепцией управлени€ государственным имуществом и приватизации в –‘ ѕостановлени€ ѕравительства –‘ от 29 €нвар€ 2000 г. "ќб аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предпри€тий", которым предусмотрено об€зательное проведение аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности таких предпри€тий начина€ с отчета за 1999 г. јналогичное постановление прин€то ѕравительством –ƒ по проведению ежегодных аудиторских проверок отчетности государственных унитарных предпри€тий республики.

ѕрокуратура –ƒ с привлечением аудиторских фирм, отобранных ћингосимуществом –ƒ на конкурсной основе, начала осуществл€ть проверки полноты и достоверности осуществленных финансово - хоз€йственных операций, их отражени€ в бухгалтерской отчетности предпри€тий, перечень которых будет определ€тьс€ по согласованию с соответствующими министерствами и ведомствами республики с учетом имеющейс€ в правоохранительных органах информации.

–езультаты этих проверок, их скрупулезный анализ, прин€тые меры реагировани€ будут не только способствовать оздоровлению ситуации в экономике республики в целом, повышению эффективности использовани€ государственного и муниципального имущества с максимальной выгодой дл€ государства и поступлений налоговых платежей в бюджет, повышению ответственности руководителей предпри€тий, но и позвол€т вы€вить существующие негативные тенденции в предпринимательстве и выработать меры по их искоренению и недопущению.

ћатериалы предлагаемых проверок могут быть использованы при рассмотрении органами государственной власти и управлени€ вопросов предоставлени€ предпри€ти€м государственной финансовой помощи, льготных кредитов, налоговых и иных льгот.

ѕрокуратурой –ƒ на основе анализа результатов надзорных проверок горрайпрокуроров законности и полноты действий руководителей контролирующих органов, а также самих предпри€тий и организаций - недоимщиков по погашению налоговых об€зательств направлено обзорное письмо, в котором прокуроры ориентированы на усиление надзорной работы в этом направлении, активное применение мер прокурорского воздействи€, в том числе в форме предостережений, а также привлечение к установленной законом ответственности руководителей экономических субъектов, виновных в т€желом финансовом положении руководимых ими предпри€тий, в том числе по основани€м, предусмотренным ст. 201 ”  –‘.

¬есьма негативные последстви€ дл€ обеспечени€ ликвидации недоимок предпри€тий по налоговым об€зательствам повлекло и лишение налоговых органов (в св€зи с вступлением в силу Ќалогового кодекса –‘) права обращени€ взыскани€ на дебиторов предпри€тий, чем они ранее обладали. ¬ этой св€зи прокуратура –ƒ намерена через √енеральную прокуратуру –‘ инициировать вопрос о внесении дополнений в ст. 31 Ќ  –‘ в части предоставлени€ налоговым органам таких прав, что усилит эффективность государственного контрольного механизма. Ќа сегодн€шний день других органов государственного контрол€, обеспечивающих невозможность ухода из-под налогообложени€ предпри€тий - недоимщиков, в том числе путем сторнировани€ сумм дебиторских задолженностей (которые по истечении 3-летнего срока попросту списываютс€), нет. ¬ этой ситуации единственным органом, способным заполнить возникший вакуум, остаютс€ органы прокуратуры. Ёти возможности нужно использовать сполна.

ƒругим серьезным тормозом эффективному функционированию государственного контрольного механизма €вл€етс€ полное бездействие собственных контрольно - ревизионных служб предпри€тий.

ќ формальном их существовании €рко свидетельствует тот факт, что в правоохранительные органы республики дл€ дачи правовой оценки за последние несколько лет по их инициативе не поступил ни один материал проверки. ¬ то же врем€ на этих же предпри€ти€х, уже "проверенных" собственной контрольно - ревизионной службой, работниками государственных контролирующих органов, а также правоохранительными органами посто€нно вы€вл€ютс€ серьезные нарушени€, а по таким материалам практически в каждом втором или третьем случае принимаютс€ решени€ о возбуждении уголовных дел. “олько за период 2000 - 2001 гг. по таким материалам правоохранительными органами республики возбуждено более 200 уголовных дел. ћежду тем законодательством не предусмотрена кака€-либо серьезна€ мера ответственности в отношении работников внутриведомственных контрольно - ревизионных служб, скрывающих факты противоправной де€тельности органов управлени€ предпри€тий, в св€зи с чем необходимо распространить действие ст. 201 ”  –‘ и на указанных работников (другой вариант - предусмотреть возможность привлечени€ работников контрольно - ревизионных служб предпри€тий и организаций к ответственности, предусмотренной ст. 202 ”  –‘). Ќеобходимо также установить законодательные гарантии (к примеру, в «аконе "ќб акционерных обществах") де€тельности работников контрольно - ревизионных служб, име€ в виду необходимость повышени€ их правового статуса, в том числе независимости от руководства, стимулировани€ оплаты труда в зависимости от его результатов и т. д.

ѕо республике примерно така€ же "эффективность" отмечаетс€ со стороны органов внутреннего и внешнего независимого аудита. “ребовани€ законодательства к проведению аудиторских проверок весьма расплывчаты, не содержат конкретных указаний на предмет полноты охвата проверкой всех сторон финансово - хоз€йственной де€тельности экономических субъектов. ¬идимо, поэтому практически все акты аудиторских проверок содержат общеизвестные данные из бухгалтерского баланса предпри€ти€, а также различного рода предложени€ и рекомендации по улучшению его структуры.

Ќазвание документа

пїњ