пїњ

–еализаци€ прокурорско-надзорных полномочий в сфере оказани€ поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства

(„убенко ». —.) ("«аконность", 2012, N 10) “екст документа

–≈јЋ»«ј÷»я ѕ–ќ ”–ќ–— ќ-Ќјƒ«ќ–Ќџ’ ѕќЋЌќћќ„»… ¬ —‘≈–≈ ќ ј«јЌ»я ѕќƒƒ≈–∆ » —”ЅЏ≈ “јћ ћјЋќ√ќ » —–≈ƒЌ≈√ќ ѕ–≈ƒѕ–»Ќ»ћј“≈Ћ№—“¬ј

». —. „”Ѕ≈Ќ ќ

„убенко »рина —ергеевна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы прокуратуры ’абаровского кра€, аспирант ‘√ќ” ¬ѕќ јкадеми€ √енеральной прокуратуры –‘.

—тать€ посв€щена институциональному анализу правовых оснований применени€ полномочий правозащитных структур в сфере оказани€ поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе рассмотрены принципы де€тельности инвестиционных уполномоченных и уполномоченных по защите прав предпринимателей. ѕриведены примеры из судебной практики.

 лючевые слова: прокуратура, прокурорско-надзорные полномочи€, омбудсмен, защита прав предпринимателей.

The prosecution and the supervisory authority in the provision of support to small and medium enterprises I. S. Chubenko

The article is devoted to the analysis of the institutional legal basis of authority in the field of human rights organizations to support small and medium-sized businesses, including those considered by the principles of investment authorized and empowered to protect the rights of entrepreneurs. The examples of judicial practice.

Key words: prosecutors, prosecutors and supervisory powers, the Ombudsman, the protection of entrepreneurs' rights.

ћалый и средний бизнес, будучи одной из наиболее многочисленных, но при этом наименее защищенных категорий субъектов предпринимательской де€тельности, в большей степени нуждаетс€ в соответствующих гаранти€х соблюдени€ своих прав и экономических свобод.

ѕоэтому все чаще на государственном уровне поднимаетс€ вопрос как совершенствовани€ полномочий, функций и принципов организации уже существующих правозащитных органов, так и создани€ новых структур. ¬ числе последних мер - поручени€ ѕрезидента –оссии ѕравительству –‘, направленные на обеспечение: 1) внесени€ изменений в законодательство –‘ в цел€х: - исключени€ возможности решени€ хоз€йственного спора посредством уголовного преследовани€; - уточнени€ подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по экономическим делам; - обеспечени€ фактической реализации принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений; 2) создани€ до 1 декабр€ 2012 г. института уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществл€ющего свою де€тельность на федеральном и региональном уровне (подп. "г" п. 2 ”каза ѕрезидента –‘ от 7 ма€ 2012 г. N 596 "ќ долгосрочной государственной экономической политике"). ‘ункциональный сравнительный анализ полномочий прокуратуры с полномочи€ми других правозащитных органов и структур вы€вил специфические особенности, присущие российской прокуратуре в силу ее особого государственного статуса, на который указывают теоретики прокурорского надзора, и позвол€ющие рассматривать ее в качестве одного из основных органов государственной власти, сто€щего на страже законности <1>. -------------------------------- <1> —м.: Ѕровин √. ». ќ прокурорско-надзорных правоотношени€х // —овершенствование прокурорского надзора в ———–. ћ., 1973; ƒолежан ¬. ¬. ѕроблемы компетенции прокуратуры: јвтореф. дис. ... докт. юрид. наук. ћ., 1991; ћурашин “. ј. ќрганы прокуратуры в механизме советского государства: јвтореф. дис. ... канд. юрид. наук.  иев, 1972; Ѕессарабов ¬. √.,  ашаев  . ј. «ащита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. ћ.: √ородец, 2007.

“ак, вполне обоснованно утверждение, согласно которому "дл€ прокурора нет других интересов, кроме обеспечени€ верховенства закона, формировани€ обстановки, необходимой дл€ единообразного и точного применени€ законов, активного противодействи€ любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменени€" <2>. ¬ этом случае характер реализации полномочий органов прокуратуры предопределен главным ее предназначением, состо€щим в осуществлении от имени –оссийской ‘едерации надзора за соблюдением  онституции –‘ и исполнением законов, действующих на территории –оссийской ‘едерации. -------------------------------- <2>  обзарев ‘. ћ. ѕроблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: ƒис. ... докт. юрид. наук. ћ., 2006.

ѕрокурор вступает в прокурорско-надзорные отношени€ во всех случа€х нарушени€ действующего законодательства, о которых ему становитс€ известно, что концептуальным образом отличает его полномочи€, например, от полномочий судебных органов, восстанавливающих законность только в рамках рассмотрени€ конкретного судебного дела и не имеющих права выходить за границы предмета его рассмотрени€ <3>, в св€зи с чем иногда возникают ситуации, при которых законность восстановлена лишь формально, а основное нарушение действующего законодательства не устранено. -------------------------------- <3> јрбитражный суд не св€зан доводами, содержащимис€ в за€влении, и провер€ет оспариваемое решение в полном объеме только при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта, решени€ административного органа (ч. 5 ст. 194 и ч. 7 ст. 210 јѕ  соответственно).

Ќапример, в ходе судебного разбирательства по за€влению ќќќ "ягуар-2" на неправомерный отказ управлени€ ‘едеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ќижегородской области (далее - управление) в регистрации перехода права собственности на объект недвижимого имущества, приобретенного в рамках ‘едерального закона от 22 июл€ 2008 г. N 159-‘« "ќб особенност€х отчуждени€ недвижимого имущества, наход€щегос€ в государственной собственности субъектов –оссийской ‘едерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации" (далее - «акон N 159-‘«), арбитражным судом сделан вывод исход€ из фактических обсто€тельств дела о том, что управление, осуществл€€ государственную регистрацию перехода права собственности имущества к ќќќ "ягуар-2", вышло за пределы делегированных ему ст. ст. 13 и 17 ‘едерального закона от 21 июл€ 1997 г. N 122-‘« "ќ государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" полномочий, потребовав представлени€ дополнительных документов, подтверждающих соблюдение условий возникновени€ у общества преимущественного права на приобретение в собственность спорного помещени€ <4>. ¬ качестве способа восстановлени€ нарушенного права суд возложил на управление об€занность по регистрации договора купли-продажи в 10-дневный срок. -------------------------------- <4> ѕостановление ѕрезидиума ¬ј— –‘ от 25 июл€ 2011 г. N 1018/11 по делу N ј43-3374/2010-10-67 "«а€вление о признании незаконным решени€ государственного органа об отказе в государственной регистрации перехода права собственности на объект недвижимости правомерно удовлетворено, так как в силу статей 13 и 17 «акона о регистрации объектом правовой экспертизы регистратора €вл€етс€ только договор купли-продажи, истребование у за€вител€ дополнительных документов не допускаетс€".

¬месте с тем управление в судебное заседание представило доказательства отсутстви€ государственной регистрации договора аренды спорного недвижимого имущества, заключенного комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города ƒзержинска Ќижегородской области с ќќќ "ягуар-2" на срок более 1 года, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии у последнего преимущественного права на приобретение недвижимого имущества в пор€дке, предусмотренном «аконом N 159-‘«. јналогична€ позици€ в отношении отсутстви€ регистрации договора аренды изложена в п. 4 информационного письма ѕрезидиума ¬ысшего јрбитражного —уда –‘ от 5 но€бр€ 2009 г. N 134 "ќ некоторых вопросах применени€ ‘едерального закона "ќб особенност€х отчуждени€ недвижимого имущества, наход€щегос€ в государственной собственности субъектов –оссийской ‘едерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты –оссийской ‘едерации" (далее - информационное письмо ѕрезидиума ¬ј— –‘ от 5 но€бр€ 2009 г. N 134). ќднако в рамках судебного разбирательства, предметом которого €вл€етс€ оценка правомерности действий регистратора, характер полномочий судебных органов не позвол€ет дать правовую оценку факту наличи€ преимущественного права у ќќќ "ягуар-2" на льготный пор€док приобретени€ объекта недвижимого имущества, поскольку этот вопрос не входит в предмет рассмотрени€ дела. ќдновременно суд не наделен правом или об€занностью направлени€ соответствующих материалов, сведений, например, в правоохранительные органы дл€ прин€ти€ соответствующего решени€. ¬осстановление законности в этом случае возможно путем направлени€ в арбитражный суд за€влени€ о признании сделки ничтожной и применении последствий недействительности ничтожной сделки. ¬ п. 11 информационного письма ѕрезидиума ¬ј— –‘ от 5 но€бр€ 2009 г. N 134 в числе лиц, заинтересованных в предъ€влении таких требований, указаны субъект ‘едерации и муниципальное образование, в собственности которых находитс€ недвижимое имущество, государственное или муниципальное унитарное предпри€тие, которое осуществило его отчуждение с нарушением требований закона, а также прокурор. ¬полне веро€тно, что из перечисленных лиц, в чью компетенцию входит проверка наличи€ предусмотренных законодательством оснований дл€ возникновени€ преимущественного права покупки государственного или муниципального имущества на льготных основани€х, только прокуратура будет отстаивать интересы государства в случа€х откровенных махинаций в сфере имущественной поддержки малого и среднего бизнеса. ƒругой вопрос заключаетс€ в том, чтобы в органы прокуратуры своевременно попадала информаци€ о нарушени€х подобного рода. ѕриоритет защиты законности возникает и в том случае, когда, например, предприниматель, подавший прокурору жалобу о нарушени€х его прав органом власти, через некоторое врем€ обращаетс€ с за€влением об отсутствии претензий в св€зи с урегулированием "конфликта" мирным путем, что иногда встречаетс€ в прокурорской надзорной практике. ¬ этой ситуации при установлении прокурором фактических нарушений со стороны органа власти такое за€вление не может рассматриватьс€ в качестве повода к прекращению проверки или неприн€тию соответствующих мер прокурорского реагировани€ (п. 1.7 »нструкции о пор€дке рассмотрени€ обращений и приема граждан в системе прокуратуры –‘, утвержденной ѕриказом √енерального прокурора –‘ от 17 декабр€ 2007 г. N 200), поскольку прокурор, осуществл€€ свои полномочи€, не €вл€етс€ адвокатом конкретного лица, а об€зан в первую очередь сто€ть на страже законности, обеспечива€ предупредительный надзор таким образом, чтобы не допустить подобных нарушений в будущем в отношении уже других лиц. „асть механизма предупредительного надзора - привлечение виновных лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, тем более что этого пр€мо требует п. 2 ст. 22 «акона о прокуратуре, а также аналогичные положени€ отраслевых приказов √енерального прокурора –‘ (например, п. 1.6 ѕриказа от 27 марта 2009 г. N 93 "ќ реализации ‘едерального закона от 26.12.2008 N 294-‘« "ќ защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контрол€ (надзора) и муниципального контрол€"). ƒруга€ правозащитна€ структура в сфере бизнеса - инвестиционные уполномоченные в федеральных округах - ориентирована на защиту прав предпринимателей-инвесторов в рамках механизма медиации, предполагающего содействие, посредничество в устранении административных барьеров с использованием имиджевого статуса омбудсмена, его политического вли€ни€ на де€тельность органов государственной власти субъектов ‘едерации и органов местного самоуправлени€ и исключающего прин€тие мер в случае отсутстви€ соответствующего обращени€ инвестора. Ёта особенность де€тельности инвестиционных уполномоченных, отличающа€ их от "альтернативных прокуроров по инвестиционным вопросам", отмечена на очередной встрече в рамках реализации мер по улучшению инвестиционного климата <5>. -------------------------------- <5> ¬ федеральных округах по€вились инвестиционные уполномоченные. URL: http://sochi24.ru/politika/v-federalnyh-okrugah-poyavilis-investicionnye-upolnomochennye.201183.36228.php.

ќднако, как показывает практика, медиативных полномочий €вно не достаточно дл€ решени€ серьезных проблем, в том числе св€занных с нарушением антимонопольного законодательства при рассмотрении инвестиционных проектов. ¬ таком случае инвесторы обоснованно вынуждены прибегать к помощи прокуратуры, обладающей реальными полномочи€ми по устранению нарушений закона, или ‘едеральной антимонопольной службы, полномочи€ которой в насто€щее врем€ предполагаетс€ в полном объеме задействовать при проверке правомерности отказов в реализации на местах инвестиционных проектов <6>. -------------------------------- <6> ќмбудсмены открыли прием. »нвестиционные уполномоченные в федеральных округах приступили к работе. URL: http://www. rg. ru/2011/08/16/ombudsmeny. html.

–егиональный опыт создани€ уполномоченных по защите прав предпринимателей в ”ль€новской области и –еспублике Ѕашкортостан свидетельствует о построении их де€тельности по аналогичному принципу, нацеленному на "поиск компромисса" между бизнесом и чиновниками. «аконодательный механизм рассмотрени€ поступающих к ним жалоб и обращений предполагает не самосто€тельное прин€тие процессуальных решений, а направление в нарушившие права предпринимателей органы рекомендаций, ходатайств относительно возможных и необходимых мер восстановлени€ нарушенных прав и законных интересов либо направление соответствующих материалов в иные уполномоченные органы, включа€ правоохранительные <7>. -------------------------------- <7> «акон ”ль€новской области от 6 окт€бр€ 2011 г. N 166-«ќ "ќб ”полномоченном по правам предпринимателей в ”ль€новской области. URL: http://law. ulgov. ru/news/6075.php.

¬ случае если правовой статус образованных в соответствии с ”казом ѕрезидента –‘ от 7 ма€ 2012 г. N 596 "ќ долгосрочной государственной экономической политике" уполномоченных по защите прав предпринимателей не будет дополнен реальными процессуальными правами по устранению нарушений закона (например, как предполагаетс€, правом приостановлени€ мер регулирующего воздействи€ на 45 дней и их отмены) <8>, то эффективность функционировани€ нового правового института во многом будет зависеть от уровн€ взаимодействи€ с органами прокуратуры, как это имеет место во взаимодействии с теми же ”полномоченным по правам человека и ”полномоченным по правам ребенка. -------------------------------- <8> »нвестпрокурор. URL: http://www. gazeta. ru/business/2012/04/10/4341521.shtml.

ќказание поддержки малому и среднему бизнесу €вл€етс€ в насто€щее врем€ важной стратегической государственной задачей, в св€зи с чем только в 2011 г. на эти цели из средств федерального бюджета выделено более 4,5 млрд. руб. (дл€ сравнени€ в 2010 г. - более 2,5 млрд. руб.), при коэффициенте софинансировани€ с бюджетами субъектов ‘едерации от 50% до 80%. ќснову имущественной поддержки малых и средних предпринимателей составл€ют объекты недвижимого имущества, наход€щегос€ в государственной или муниципальной собственности. ѕеречисленное делает крайне актуальным соблюдение режима законности в указанной сфере, охрану государственного и публичного интереса. –ассмотренные основани€ вступлени€ прокурора в прокурорско-надзорные отношени€ как раз позвол€ют одновременно обеспечить защиту прав малых и средних предпри€тий и соблюдение режима законности расходовани€ бюджетных средств, распор€жени€ государственным и муниципальным имуществом, что решает обозначенную задачу и в целом повышает правовые гарантии реализации государственной политики в сфере поддержки малого и среднего бизнеса.

ѕристатейный библиографический список

1. Ѕессарабов ¬. √.,  ашаев  . ј. «ащита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. ћ.: √ородец, 2007. 2. Ѕровин √. ». ќ прокурорско-надзорных правоотношени€х // —овершенствование прокурорского надзора в ———–. ћ., 1973. 3. ƒолежан ¬. ¬. ѕроблемы компетенции прокуратуры: јвтореф. дис. ... докт. юрид. наук. ћ., 1991. 4.  обзарев ‘. ћ. ѕроблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: ƒис. ... докт. юрид. наук. ћ., 2006. 5. ћурашин “. ј. ќрганы прокуратуры в механизме советского государства: јвтореф. дис. ... канд. юрид. наук.  иев, 1972.

Ќазвание документа пїњ