пїњ

ѕравовые меры противодействи€ коррупции

(“рикоз ≈. Ќ., ÷ирин ј. ћ.) ("∆урнал российского права", 2007, N 9) “екст документа

ѕ–ј¬ќ¬џ≈ ћ≈–џ ѕ–ќ“»¬ќƒ≈…—“¬»я  ќ––”ѕ÷»»

≈. Ќ. “–» ќ«, ј. ћ. ÷»–»Ќ

“рикоз ≈. Ќ., старший научный сотрудник отдела уголовного, уголовно-процессуального законодательства; судоустройства »«и—ѕ, кандидат юридических наук.

÷ирин ј. ћ., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса »«и—ѕ, кандидат юридических наук.

¬опросы противодействи€ коррупции приобретают в современных услови€х все большую значимость.  оррупци€ €вл€етс€ опасным социально-негативным €влением, представл€ющим угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни. ѕридава€ особое значение проблеме эффективного противодействи€ коррупции, »нститут законодательства и сравнительного правоведени€ при ѕравительстве –‘ (далее - »нститут) провел 20 июн€ 2007 г. научно-практическую конференцию на тему "ѕравовые меры противодействи€ коррупции". ”читыва€ масштаб распространени€ коррупции в стране и необходимость формировани€ системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. «аконодательство –оссийской ‘едерации содержит целый р€д недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействи€ коррупции как опасному социально-негативному €влению. ќтрицательно сказываютс€ неполнота и бессистемность правовой базы противодействи€ коррупции; отсутствие законодательного определени€ коррупции, четких положений о полномочи€х и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулировани€ вопросов проведени€ антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов. ƒиректор »нститута доктор юридических наук, профессор “. я. ’абриева, открыва€ научно-практическую конференцию, отметила, что эта злободневна€ тема лежит в русле активно разрабатываемой в последние годы »нститутом проблематики в рамках правового обеспечени€ де€тельности ѕравительства –‘ и проводимой в стране административной реформы. ѕриметой нынешнего времени €вл€етс€ переход от отдельных мер реагировани€ на частные про€влени€ коррупции к применению системного подхода в этой сфере. ќ такой тенденции свидетельствует разработка механизмов противодействи€ коррупции как неотъемлемого услови€ достижени€ целей, закрепленных в  онцепции административной реформы в –‘ в 2006 - 2008 гг.; ратификаци€ –оссией  онвенции ќќЌ против коррупции 2003 г. и  онвенции —овета ≈вропы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; присоединение –оссии к антикоррупционной инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц; вступление нашей страны в "√руппу государств против коррупции" (√–≈ ќ); учреждение специальной ћежведомственной рабочей группы по разработке законодательных предложений с целью эффективного противодействи€ коррупции <1>. -------------------------------- <1> —м.: ”каз ѕрезидента –‘ от 3 феврал€ 2007 г. N 129 "ќб образовании межведомственной рабочей группы дл€ подготовки предложений по реализации в законодательстве –оссийской ‘едерации положений  онвенции ќрганизации ќбъединенных Ќаций против коррупции от 31 окт€бр€ 2003 г. и  онвенции —овета ≈вропы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 €нвар€ 1999 г.".

¬ качестве задачи, сто€щей перед юридической наукой в рассматриваемой сфере, была названа разработка научно-методических основ противодействи€ коррупции. ¬ этом направлении ученым предстоит разработать унифицированное нормативное определение пон€ти€ "коррупци€", в том числе с учетом известного по документам ќќЌ и —овета ≈вропы международно-правового определени€, согласно которому коррупци€ - это злоупотребление государственной властью дл€ получени€ выгоды в личных цел€х, в цел€х третьих лиц и группы лиц. ¬ целом пон€тие "коррупци€" выходит за пределы вз€точничества и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоени€ публичных средств дл€ частного использовани€. јнализиру€ зарубежный опыт, профессор “. я. ’абриева указала на то, что далеко не во всех государствах есть четка€ законодательна€ формулировка пон€ти€ "коррупци€" (например, нет ее в законодательстве таких странах, как јвстри€, ¬еликобритани€, ƒани€, »нди€,  итай, —Ўј, Ўвейцари€, ‘инл€нди€). ѕрименительно к –оссийской ‘едерации было замечено, что в готов€щемс€ проекте ‘едерального закона "ќ противодействии коррупции" закрепл€етс€ детализированный подход к определению пон€ти€ коррупции. »нститут в своем экспертном заключении на этот законопроект в целом согласилс€ с данным определением, заметив при этом, что оно должно предвар€тьс€ более общей дефиницией, раскрывающей основной сущностный признак коррупции, а именно: "использование должностным лицом своего служебного положени€ в цел€х получени€ выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности". ¬ докладе также прозвучала важна€ иде€ о том, что правовые проблемы противодействи€ коррупции не могут быть решены исключительно путем внесени€ поправок в законодательство о государственной и муниципальной службе, в  ојѕ –‘ и ”  –‘. Ќормы антикоррупционной направленности должны пронизывать практически все отрасли права. √овор€ об актуальных задачах, сто€щих перед правовой наукой и различными ее отрасл€ми, профессор “. я. ’абриева обозначила следующие наиболее важные из них. ѕрименительно к уголовному праву такими задачами €вл€ютс€ дифференциаци€ ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействи€ на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в ”  –‘; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. Ѕольшинство российских ученых сто€т на позиции, что ответственность юридических лиц неприменима в уголовном законодательстве –‘, поскольку данный субъект не вписываетс€ в традиционную уголовно-правовую конструкцию индивидуальной (персональной) ответственности физических лиц. — учетом особенностей и традиций нашей правовой системы, ответственность юридических лиц действительно может быть только гражданско-правовой или административной. ¬месте с тем целесообразно разработать основани€ привлечени€ к ответственности должностных лиц юридического лица (руководителей, главных бухгалтеров и др.), так как ответственность юридического лица не должна исключать возможности уголовного преследовани€ физических лиц, совершивших коррупционные преступлени€ либо причастных к их совершению. ¬ области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции €вл€ютс€ следующие: разработка системы общих (однотипных) дл€ всех видов службы ограничений и запретов, предъ€вл€емых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в де€тельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциаци€ ответственности и усиление мер административного воздействи€ на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений. ѕредседатель  омиссии √осударственной ƒумы ‘едерального —обрани€ –‘ по противодействию коррупции, первый заместитель председател€  омитета √осударственной ƒумы по безопасности ћ. ». √ришанков в своем докладе отметил, что активное противодействие коррупции зависит от последовательно реализуемой политической воли. ¬ св€зи с ратификацией –оссией в 2006 г. антикоррупционных конвенций развернулась больша€ и весьма нужна€ работа по формированию законодательных предложений, обеспечивающих их национально-правовую имплементацию. ѕозици€ специально созданной с этой целью межведомственной рабочей группы во главе с помощником ѕрезидента –‘ ¬. ѕ. »вановым заключаетс€ в четкой регламентации всех видов де€тельности в сфере противодействи€ коррупции. ѕолитическа€ вол€ предельно €сно за€влена и будет реализована. ќдной из задач возглавл€емой ћ. ». √ришанковым  омиссии по противодействию коррупции €вл€етс€ анализ законопроектов на предмет наличи€ в них норм, которые могут способствовать коррупционным про€влени€м, ведь законодатель вольно или невольно может вводить подобные нормы в нашу правовую систему. ћощную интеллектуальную и кадровую поддержку по этим вопросам членам  омиссии оказывают эксперты и специалисты ‘онда "»ндем" и ÷ентра стратегических разработок (÷—–). ѕоследний вз€л на себ€ задачу интегрировать все поступающие предложени€ и разработать соответствующую методику антикоррупционной экспертизы. √лавными принципами проведени€ такой экспертизы должны быть открытость и публичность, позвол€ющие в максимальной степени учитывать весь спектр мнений, в том числе независимых экспертов. ѕо мнению докладчика, об€зательность проведени€ антикоррупционной экспертизы должна быть отражена в регламентных актах ‘едерального —обрани€ –‘ и ѕравительства –‘. ”же на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть сформирован практический взгл€д на их реализацию. “ак, в проекте закона о противодействии коррупции закреплена норма об об€зательности антикоррупционной экспертизы, хот€ еще предстоит добитьс€ четкой регламентации пор€дка ее проведени€, особенно в части сроков и финансировани€ экспертной работы. Ќаконец, в качестве важной меры противодействи€ коррупции было названо антикоррупционное образование. ќпределенным шагом в данном направлении €вл€етс€ издание методического пособи€ по защите прав предпринимателей при проведении проверок госорганов. ѕервый заместитель директора »нститута, доктор юридических наук, профессор ё. ј. “ихомиров в своем докладе обратил внимание на то, что причины коррупции как опасного социального €влени€ лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленени€ отдельных аспектов - экономического, политического, социально-психологического. ѕри этом дл€ юристов борьба с коррупцией - это не только "прицельный выстрел отточенными нормами", но и попытка пон€ть, как эти нормы воспринимаютс€ людьми и преломл€ютс€ в реальной жизни. ¬ последнее врем€ весьма вольно трактуютс€ функции государства по отношению к гражданам. Ќар€ду с теорией "государства-слуги" благодар€ усили€м экономистов и реже - социологов по€вилась трактовка государства как корпорации или акционерного общества, в котором каждый гражданин-акционер, предъ€вл€€ свои акции, должен получить что-то взамен. ѕодобное размывание представлений о государстве как о самой сложной социальной системе порождает удивительное деформирование правосознани€ и гражданской позиции. ѕо мнению докладчика, трагедийность сложившейс€ ситуации состоит в том, что "теневое право", право, порожденное отклон€ющимс€, в том числе коррупциогенным, поведением, приобретает весомость даже большую, чем сами формальные нормы. Ѕыло отмечено, что феномен эффективного преодолени€ коррупции в правовом аспекте представл€ет собой актуальную задачу дл€ всех отраслей права, так как само €вление коррупции порождает комплексные правоотношени€. ≈сли эта проблема касаетс€ разных отраслей права, то необходимо продумать, где присутствуют наибольшие риски, их можно и нужно спрогнозировать. ¬ процессе формировани€ комплексного правового массива противодействи€ коррупции нельз€ забывать о важности вли€ни€ международного права на национальное законодательство. ћеждународное право воздействует многообразно, так как и само оно - €вление многослойное, в нем выдел€ют до полутора дес€тка уровней международно-правовых регул€ций и режимов (жестко императивно, м€гко рекомендательно, ориентированно, модельно и проч.). Ќельз€ недооценивать критическую ситуацию, сложившуюс€ в св€зи с недостаточной проработанностью процедуры подготовки подзаконных актов и их согласовани€ с действующим законодательством.   тому же сам процесс реализации закона и подзаконных актов зачастую намного труднее, чем процесс их подготовки, и, следовательно, важно анализировать различные антикоррупционные практики в правоприменительной сфере. Ќужно глубоко изучать про€влени€ коррупционного поведени€ и особенно те из них, которые совершаютс€ под прикрытием "правовой оболочки". ќсобое внимание следует уделить подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в св€зи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов разных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодолени€ коррупционных факторов и рисков в этой сфере. ѕредвар€€ выступление следующего докладчика, ё. ј. “ихомиров заметил, что уже подготовлено несколько проектов антикоррупционных методик, в том числе методика ÷ентра стратегических разработок. ¬ ћинюсте –оссии готовитс€ документ, который должен придать методике общеоб€зательный характер дл€ всех исполнительных органов, не только федеральных, но и органов исполнительной власти субъектов –‘. ¬. ј. ќсипов, заместитель директора ƒепартамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности ћинистерства юстиции –‘, проинформировал о том, что в министерстве действительно ведетс€ работа по согласованию с заинтересованными органами и учреждени€ми проектов актов ѕравительства –‘ и ѕрезидента –‘ о проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет вы€влени€ в них положений, способствующих про€влени€м коррупции. ќн подчеркнул, что при разработке антикоррупционной методики ћинюст –оссии исходил из того, что она должна проводитьс€ в рамках общей правовой экспертизы и по ее результатам должно составл€тьс€ традиционное правовое экспертное заключение, которое будет дополнено фрагментом о вы€вленных фактах коррупциогенности. ¬ соответствии с разработанной методикой проведение антикоррупционной экспертизы будет осуществл€тьс€ не только сотрудниками ћинюста –оссии, но и сотрудниками юридических служб федеральных органов исполнительной власти. “аким образом, методика станет в определенной мере универсальной.  оррупционные факторы проектов нормативных правовых актов предлагаетс€ разделить на две основные группы: юридически коррупционные и функционально коррупционные.   первым будут отнесены положени€, не соответствующие актам более высокой юридической силы либо правилам юридической техники, а также допускающие внутренние противоречи€ или пробелы в правовом регулировании. ¬о вторую группу предлагаетс€ включить положени€, регул€тивный и охранительный потенциал воздействи€ которых на общественные отношени€ не способен достигнуть предполагаемых целей правового регулировани€. ѕрезидент ‘онда "»ндем" √. ј. —атаров начал свое выступление с того, что исследование коррупциогенности написани€ законов €вл€етс€ достаточно новым направлением научной де€тельности.  оррупци€ не €вл€етс€ проблемой сама по себе, она возникает как следствие проблем и пробелов законодательства, неэффективности отдельных его норм. —ами законы также готов€тс€ в соответствии с процедурными нормами, которые в свою очередь могут быть неэффективны. Ѕыл приведен случай из практики, когда √осударственна€ ƒума ‘— –‘ по ходу прин€ти€ одного из законов мен€ла по сути дела свой регламент ad hoc. ¬ св€зи с этим было отмечено, что нормы, регулирующие прин€тие законов, должны быть максимально стабильными и четко регламентированными в одном законе ("«аконе о законах").  роме того, существует р€д принципиальных различий между процедурами прин€ти€ законов и подзаконных актов. “ак, пор€док прин€ти€ закона €вл€етс€ в большей степени открытым и конкурентным, чем пор€док прин€ти€ подзаконных актов. ќтмеченные различи€ привод€т к стихийному возникновению коррупционных норм, по€влению актов, в максимальной степени упрощающих жизнь чиновника и усложн€ющих де€тельность внешних агентов. ƒл€ решени€ этой проблемы было предложено добитьс€ законодательной регламентации всех процедур, которые касаютс€ отношений чиновников с гражданами.  роме того, следует отказатьс€ от регулировани€ на подзаконном уровне отношений чиновников с внешними акторами. Ќаконец, отсутствие серьезной аналитики и реальных обоснований принимаемых законопроектов порождает в итоге неэффективные законы. ќгромное количество поправок, вносимых в законы, не позвол€ет проводить адекватный анализ их действи€, а нестабильность законодательства неизбежно приводит к коллизи€м норм, повышающим коррупциогенность. ¬. Ќ. ёжаков, доктор философских наук, координатор ÷ентра стратегических разработок, поделилс€ информацией о тренингах по освоению методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. Ќачина€ с 2004 г., была проведена сери€ экспертных обсуждений с участием представителей государственных органов о внедрении последовательной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства. ¬ы€снилось, что это широка€ и комплексна€ проблема, охватывающа€ анализ и обобщение существующих коррупционных практик, вы€вление соответствующих признаков и устранение тех положений в законодательстве и проектах нормативных правовых актов, которые способствуют коррупции. Ѕыло решено проводить первичную экспертизу коррупциогенных норм законодательства и разрабатывать методику специализированной экспертизы нормативных правовых актов в различных сферах законодательства. ¬ итоге была подготовлена "ѕам€тка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов". ¬ течение двух лет эта методика сначала апробировалась, а потом активно примен€лась  омиссией по противодействию коррупции √осударственной ƒумы ‘— –‘ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. ¬ рамках  онцепции административной реформы в –‘ в 2006 - 2008 гг. аналогична€ задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в св€зи с чем пам€тка эксперту была доработана и дополнена положени€ми, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Ќаконец, в июне 2007 г. по€вилс€ третий вариант методики, который представл€ет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты. “ехнологии вы€влени€ положений, которые могут способствовать коррупциогенности законодательства, могут быть разными, и ÷—– была предложена технологи€, позвол€юща€ вы€вл€ть типичные коррупционные факторы и формулировать рекомендации по их устранению из нормативных правовых актов и их проектов. Ёта технологи€ приспособлена дл€ того, чтобы ею легко могли пользоватьс€ не только эксперты, но и сами разработчики нормативных правовых актов. ѕри сопоставлении разнообразных вариантов методик антикоррупционной экспертизы важно вы€вл€ть и учитывать три важных момента: 1) перечень наиболее существенных и часто встречающихс€ коррупционных факторов (например, в методике ÷—– их 22, в методике ћинюста –оссии - 8); 2) сопоставимость результатов анализа коррупциогенности на основе определенных критериев при участии экспертов и специалистов органов власти; 3) несводимость экспертизы коррупциогенности к внутриведомственной задаче органа власти, так как результаты антикоррупционной экспертизы должны быть абсолютно публичными, сопоставимыми и провер€емыми, ибо только тогда она будет эффективной и работоспособной. ѕо мнению докладчика, нормативно-правовой акт ѕравительства –‘, которым будет утверждатьс€ едина€ дл€ госорганов методика антикоррупционной экспертизы, должен одновременно ввести об€зательность параллельного рассмотрени€ и учета результатов внешних независимых экспертиз (с участием неправительственных структур, а также лиц, которые заинтересованы в прин€тии качественных законов, затрагивающих их права и законные интересы). Ё. ¬. “алапина, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник »√ѕ –јЌ, остановилась более подробно на описании обучающих тренингов в их "живом виде", которые проводились дл€ госслужащих и независимых экспертов (в частности, представителей центрального и региональных отделений ќбщероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ќѕќ–ј –ќ——»»"). ќсновной задачей тренинга €вл€етс€ выработка соответствующих навыков с целью привить новый взгл€д на нормативно-правовой акт при проведении обычных правовых экспертиз. ќн предполагает хорошее знание правил юридической техники, знакомство с методикой экспертизы, с содержанием и последстви€ми отдельных коррупционных факторов, среди которых особое внимание удел€етс€ таким их новым видам, как коррупционное злоупотребление правом за€вител€ (например, при государственных закупках), чрезмерна€ свобода подзаконного нормотворчества, нарушение режима транспарентности (прозрачности) информации и др. ¬ целом, по мнению Ё. ¬. “алапиной, подлинна€, глубока€ и полна€ антикоррупционна€ экспертиза не может быть внутренней и ведомственной, а только внешней и независимой. ј. ѕ. √ерасимов, проректор јкадемии √енеральной прокуратуры –‘, обратилс€ в своем сообщении к трем основным проблемам. ¬о-первых, он отметил, что практика прокурорского надзора и прокурорских проверок свидетельствуют о распространении коррупции и иных преступлений коррупционной направленности во всех сферах общественной жизнеде€тельности. “ак, в 2006 г. было вы€влено 36 тыс. преступлений коррупционной направленности, что на 6% больше, чем в 2005 г., а также было зарегистрировано более 11 тыс. фактов вз€точничества. Ќо в целом последние два года наблюдаетс€ необычное положение с состо€нием зарегистрированной преступности, в том числе коррупционной: регистраци€ преступлений пошла на убыль, и это должны оценить криминологи. ¬ течение 2006 г. были проведены прокурорские проверки исполнени€ законодательства о государственной службе в ‘“—, ћинсельхозе, ћинздравсоцразвити€, –остранснадзоре, –особразовании и др. ¬о всех этих органах были установлены нарушени€ госслужащими требований служебного законодательства, в частности, непредставлени€ в соответствующие службы справок о соблюдении должностных ограничений и деклараций о доходах в налоговые органы. ѕо результатам этих прокурорских проверок было возбуждено 600 уголовных дел. ¬о-вторых, были прокомментированы основные сложности проведени€ в стране административной реформы, проблемы административного усмотрени€ и анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. ¬ мае 2007 г. на заседании Ќаучно-консультативного совета при √енеральной прокуратуре –‘ обсуждались предложени€ о критери€х оценки коррупциогенности законодательства, на основе которых в насто€щее врем€ активно разрабатываютс€ методические рекомендации, об€зательные дл€ прокуроров на местах. ¬-третьих, была затронута проблема адекватной реализации международно-правовых об€зательств –оссии по противодействию коррупции. ѕринципиально важно, по мнению выступавшего, определить четкое пон€тие коррупции, в том числе с учетом зарубежного и международного опыта, ибо от этого напр€мую зависит результативность борьбы с этим антисоциальным €влением. ј. ‘. Ќоздрачев, доктор юридических наук, заведующий отделом административного законодательства и процесса »нститута, отметил, что рыночной экономике имманентно присуща коррупци€, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживани€ к идеологии максимизации частного интереса. јнтикоррупционна€ кампани€ разворачиваетс€ под лозунгом учета международно-правовых актов, ратифицированных –оссией. ќтечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощр€ющего коррупцию, оно прошло экспертизу в правовых учреждени€х —овета ≈вропы и в целом соответствует международным стандартам. ќднако определенные резервы дл€ совершенствовани€ этого законодательства имеютс€. ¬р€д ли можно признать правильной практику исключени€ из-под действи€ законодательства о государственной службе наиболее важных государственных должностей. ƒл€ этой категории должностных лиц в государстве должны быть установлены более строгие, развернутые и детальные антикоррупционные требовани€ и ограничени€. ¬едь в государственных органах работают люди, должности которых не относ€тс€ к должност€м государственной службы, не включены в реестр федеральной государственной гражданской службы. Ќа практике именно эти люди активно задействованы в разнообразных коррупционных схемах. ѕредлагаетс€ создать более гибкую систему ротации дл€ тех государственных служащих, которые посто€нно контактируют с гражданами и коммерческими структурами. Ќеобходимо установить финансовый контроль над членами семей госслужащих. “ак, существует запрет дл€ госслужащих в течение двух лет после увольнени€ со службы поступать на работу в коммерческие структуры. Ќо без установлени€ соответствующего запрета дл€ учредителей, руководителей и членов исполнительных органов коммерческих организаций такое решение ассиметрично. ƒругой необходимой мерой по противодействию коррупции было названо предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследовани€ в отношении госслужащих. Ќаконец, важной антикоррупционной правовой мерой €вл€етс€ установление юридической ответственности. ѕричем необходимо проводить четкую грань, прежде всего, по степени т€жести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением. Ѕольшинство вышеуказанных мер противодействи€ коррупции носит тактический характер. ѕравовыми нормами как таковыми коррупцию не обуздать. ѕоскольку ситуацию с коррупцией можно считать чрезвычайной, антикоррупционной политике должен быть придан статус государственной функции. Ёффективной мерой противодействи€ коррупции могла бы стать политика "раскачивани€ ма€тника", при которой попеременно осуществл€ютс€ два разных подхода - централизации и децентрализации, и это, как свидетельствует, в частности, пример ‘ранции, приводит к разрыванию усто€вшихс€ цепочек коррупционного обмена. ¬. ѕ.  ашепов, доктор юридических наук, заведующий отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства »нститута, посв€тил свой доклад анализу проблем совершенствовани€ уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сфере борьбы с коррупцией. Ѕыла отмечена весьма высока€ латентность вз€точничества, а также посто€нное совершенствование и мимикри€ коррупционных технологий (в частности, по€вление т. н. рейдерства, корпоративного шантажа, неправомерных корпоративных методов изъ€ти€ чужой собственности, в том числе при участии правоохранительных органов). ќдной из мер противодействи€ коррупции, которые обсуждаютс€ в межведомственной рабочей группе при ѕрезиденте –‘, €вл€етс€ блок предложений о поправках к законодательству о судоустройстве. ¬ частности, речь идет о закреплении об€занности судей вести регул€рно журнал записей непроцессуальных обращений к ним, потенциально несущих зар€д коррупционности. ƒругой мерой €вл€етс€ предложение о введении полномочи€ судей на наложение судебного штрафа на лиц, представл€ющих государственные органы власти, которые, пользу€сь своим должностным положением, обращаютс€ в суд за соответствующей информацией, котора€ по законодательству не может быть ими затребована. ѕредлагаетс€ также дополнить ќсобенную часть ”головного кодекса –‘ нар€ду с главой 31 "ѕреступлени€ против правосуди€" новой главой 31.1, закрепл€ющей новые составы пос€гательств на нормальную де€тельность прокуроров, следователей и других представителей правоохранительных органов. √лава 52 ”ѕ  –‘, как известно, создает особый процессуальный режим возбуждени€ и рассмотрени€ дел отдельных категорий должностных лиц, численность которых по некоторым подсчетам достигает двух млн. человек. ћногие положени€ этой главы ”ѕ  и сама ее концептуальна€ направленность, несомненно, несет в себе коррупциогенный потенциал. ѕоиск различных решений дл€ усилени€ уголовно-правового воздействи€ в борьбе с коррупцией имеет смысл, и здесь есть большие перспективы дл€ научных исследований. ≈. Ќ. “рикоз, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства »нститута, посв€тила свое выступление мониторингу международно-правовых антикоррупционных инструментов, прин€тых за последнее врем€ в рамках —овета ≈вропы (—≈). –оссийска€ ‘едераци€, ставша€ недавно полноправной стороной - участницей  онвенции —≈ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., теперь об€зана прин€ть целый р€д законодательных и иных мер, которые условно докладчик разделила на четыре блока. ¬о-первых, это меры, направленные на выполнение международно-правового об€зательства о криминализации коррупции физических лиц (14 составов преступлений). ¬ св€зи с этим нормы ”  –‘ потребуют определенной "инвентаризации" на предмет их достаточности и результативности в борьбе с коррупцией, а также совместимости с конвенционными нормами. “ак, определ€емое в  онвенции пон€тие государственного должностного лица намного шире по содержанию пон€ти€ должностного лица, закрепленного в примечании 1 к ст. 285 ”  –‘, и не охватывает госслужащих, не относ€щихс€ к числу должностных лиц (например, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т. п.). ƒополнительный протокол к  онвенции (—трасбург, 15 ма€ 2003 г.) еще более расширил круг субъектов преступлени€ за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и прис€жных заседателей.  роме того, в  онвенции более широко по сравнению с российским ”  сформулировано пон€тие предмета вз€тки или коммерческого подкупа, в св€зи с включением в него неправомерных выгод или услуг неимущественного характера. ¬о-вторых, предстоит реализовать международно-правовое об€зательство по криминализации отмывани€ коррупционных доходов, так как по российскому ”  сами по себе вз€точничество или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывани€) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 ”  –‘), как этого требуют конвенционные положени€. ¬-третьих, это международно-правовое об€зательство –оссии об установлении ответственности юридических лиц за причастность к коррупции (ст. 18  онвенции). ѕри этом в любом случае следует обеспечить в отношении юридических лиц применение "эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера". ¬ целом р€де рекомендательных документов  омитета ћинистров —≈ содержитс€ предложение об установлении именно уголовной ответственности за экологические и экономические преступлени€.  онвенци€ —≈ также требует установлени€ повышенной защищенности информаторов и свидетелей, сотрудничающих с госорганами по расследованию фактов коррупции, а также регламентирует различные формы сотрудничества государств. ƒл€ реализации этих конвенционных положений, по мнению докладчика, имеютс€ благопри€тные предпосылки, которые создает часть п€та€ ”ѕ  –‘. Ќаконец, было замечено, что в отечественной литературе недостаточно исследован такой важный антикоррупционный инструмент —овета ≈вропы, как  онвенци€ о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., котора€ до сих пор не ратифицирована –оссией. ¬ соответствии с ней лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на полную его компенсацию путем возмещени€ материального ущерба, потери доходов и нематериальных потерь. ѕричем ответчиком может выступать лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не прин€вшее разумных шагов дл€ его предотвращени€, а также само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта (ст. 5  онвенции). ѕо мнению ≈. Ќ. “рикоз, было бы полезно включить эти нормы в гражданское законодательство –оссии, конкретизировав ст. 1068 - 1070 √  –‘. √. ». Ѕогуш, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры уголовного права и криминологии ћ√” им. ћ. ¬. Ћомоносова, прокомментировал основные проблемы, возникающие в процессе имплементации  онвенции ќќЌ против коррупции 2003 г. ѕри этом нередко игнорируетс€ или неправильно трактуетс€ сам смысл международных об€зательств, вытекающих из антикоррупционных конвенций. √лавна€ их задача заключаетс€ в обеспечении эффективного применени€ международных стандартов в национальном законодательстве и правоприменительной практике. “ак, в пособии по имплементации дл€ законодателей, прин€том в 2006 г. на первой јссамблее государств - участников  онвенции ќќЌ, была отражена главна€ иде€ имплементации с учетом традиций и опыта национальных правовых систем.  онвенци€ ќќЌ, несмотр€ на ее глобальный характер и отсутствие возможности дл€ государств-участников делать какие-либо оговорки, все же весьма гибкий международный инструмент в плане национально-правовых подходов к криминализации конвенционных преступлений. ¬ ней закреплено два типа международных об€зательств: 1) императивные нормы об об€зательной криминализации де€ний, в которых сосредоточено само €дро коррупции; 2) рекомендательные положени€, описывающие альтернативные составы коррупционных преступлений, предоставл€€ их криминализацию на усмотрение государств (например, состав незаконного обогащени€). ¬ числе первоочередных вопросов, сто€щих перед российским законодателем в процессе имплементации, выдел€етс€ вопрос о субъектах коррупционных преступлений. ќбщемировой тенденцией €вл€етс€ расширение пон€ти€ субъекта служебного преступлени€, но в ”  –‘ по-прежнему концепци€ субъекта должностных преступлений строитс€ через пон€тие "должностное лицо" с очень узкими трактовками. ¬ то же врем€ в большинстве международных документов говоритс€ о публичном служащем, а не о должностном лице. ¬ажным аспектом имплементационных процедур становитс€ четкое воплощение идеи дифференциации ответственности не по размеру вз€тки, а именно по субъекту преступлени€ (в частности, судейска€ коррупци€). ќтдельный интерес представл€ет задача криминализации де€ни€ в виде подкупа иностранных публичных лиц и служащих международных организаций. ¬ завершение докладчик прокомментировал дискуссию об установлении уголовной ответственности юридических лиц за причастность к коррупционным преступлени€м. «десь особенно актуален вопрос о доказывании самого факта причастности, а также о наличии у конструкции юридического лица субъективной стороны преступного поведени€ и др. — кратким сообщением выступил старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса »нститута, кандидат юридических наук ј. ћ. ÷ирин. ѕо его мнению, важным требованием антикоррупционных конвенций ќќЌ и —овета ≈вропы €вл€етс€ создание специального независимого органа, осуществл€ющего противодействие коррупции. ¬ мае 2007 г. ћинюстом –оссии был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором прин€ли участие зарубежные эксперты из ‘инл€ндии и Ћатвии. ‘инские специалисты, в частности, высказались против создани€ такого органа в –‘. ’от€ латвийский опыт говорит об обратном, там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействи€ коррупции и выполн€ет задачи, св€занные с расследованием коррупционных правонарушений.  андидатура руководител€ данного органа утверждаетс€ ѕарламентом Ћатвии. Ѕыл также прокомментирован богатый опыт в деле создани€ и функционировани€ независимого органа по борьбе с коррупцией в —ингапуре. ћестным правительством еще в 1952 г. было учреждено Ѕюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуетс€ в своей де€тельности «аконом о предотвращении коррупции и €вл€етс€ главным автономным антикоррупционным органом –еспублики —ингапур. Ѕюро возглавл€ет директор, который напр€мую подотчетен премьер-министру. —ейчас в –оссии активно обсуждаетс€ вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. ≈го компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. ќднако, как полагает докладчик, этот специализированный федеральный государственный орган должен подчин€тьс€ непосредственно ѕрезиденту или премьер-министру –‘. ќт представителей ”правлени€ ѕрезидента –‘ по вопросам государственной службы поступили предложени€ к проекту рекомендаций конференции. ¬ частности, вопрос о необходимости отражени€ в российском законодательстве закрепленного в  онвенции ќќЌ 2003 г. международно-правового определени€ коррупционных правонарушений и оснований привлечени€ к ответственности юридических лиц потребует дополнительного изучени€ и анализа, поскольку такое решение должно приниматьс€ с учетом основополагающих принципов внутреннего законодательства и традиций национальной правовой системы. ѕодвод€ итоги обсуждени€, ё. ј. “ихомиров сделал вывод, что антикоррупционна€ де€тельность €вл€етс€ задачей многих отраслей российского права. ≈е решение требует новых подходов к механизму действи€ права и разработки комплекса рекомендаций. ”частники научно-практической конференции прин€ли следующие рекомендации: 1. —читать актуальной задачей теории государства и права, отраслевых юридических наук разработку научно-методологических основ правового противодействи€ коррупции, включа€ систему научных пон€тий и принципов, в частности, единообразную дефиницию пон€ти€ коррупции, приемы и методы активизации правоприменительной практики по вопросам профилактики коррупции и борьбы с ней, разработку системы индикаторов коррупционного поведени€, системное совершенствование антикоррупционных положений в действующем законодательстве на федеральном уровне и на уровне субъектов –оссийской ‘едерации. ѕодготовить рекомендации об оптимальном соотношении законодательного и подзаконного регулировани€. 2. ќбеспечить формирование антикоррупционной правовой базы по следующим основным направлени€м: прин€тие ‘едерального закона "ќ противодействии коррупции", в котором предусмотреть основы государственной политики в данной сфере; включение антикоррупционных положений превентивного характера в федеральные законы о государственной и муниципальной службе, в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании; совершенствование норм административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушени€, в том числе с учетом международных об€зательств –оссийской ‘едерации. ”скорить подготовку и прин€тие ‘едерального закона "ќ нормативных правовых актах". 3. ƒобитьс€ последовательного выполнени€ процедур, обеспечивающих включение в национальное законодательство положений ратифицированных –оссией в 2006 г.  онвенции ќќЌ против коррупции 2003 г. и  онвенции —овета ≈вропы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. Ќеобходимо отразить в российском законодательстве закрепленное в  онвенции ќќЌ против коррупции международно-правовое определение коррупционных правонарушений, оснований привлечени€ к ответственности юридических лиц. ќбратить внимание на необходимость подготовки условий дл€ возможной ратификации  онвенции —овета ≈вропы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. 4. ќбеспечить эффективную координацию де€тельности органов публичной власти всех уровней по противодействию коррупции. 5. –ассмотреть вопрос о возможности внесени€ в –егламент √осударственной ƒумы ‘едерального —обрани€ –‘, –егламент —овета ‘едерации ‘едерального —обрани€ –‘, –егламент ѕравительства –‘ и ѕравила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об об€зательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. 6. –азработать дополнительные меры по правовой защите лиц, способствующих вы€влению фактов совершенных или готов€щихс€ коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию. 7. ѕредусмотреть выделение антикоррупционной составл€ющей в механизме правового мониторинга. 8. ѕрин€ть меры к усилению общественного контрол€ в сфере противодействи€ коррупции, привлечению общественных институтов, в частности, ќбщественной палаты –оссийской ‘едерации к анализу коррупционных ситуаций. ќсобое внимание уделить обеспечению открытого доступа граждан к документам государственных и муниципальных органов и должностных лиц при соблюдении положений об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространени€, а также проведению меропри€тий разъ€снительного характера дл€ населени€. 9. ¬вести специальные антикоррупционные образовательные программы дл€ различных категорий государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур. ќбеспечить ознакомление и реализацию методик проведени€ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Ќазвание документа ¬опрос: ƒл€ выезда несовершеннолетних в сопровождении одного родител€ за пределы –‘, в том числе в ближайшее зарубежье к родственникам или на отдых, необходимо разрешение второго родител€, заверенное нотариально. јналогична€ ситуаци€ наблюдаетс€ и при рассмотрении за€влений граждан на разрешение сделок отчуждени€ жилого помещени€. ѕредусмотрены ли законодательством случаи решени€ вышеуказанных вопросов без участи€ второго родител€? (ѕодготовлен дл€ системы  онсультантѕлюс, 2007) “екст документа

ѕодготовлен дл€ системы  онсультантѕлюс

¬опрос: ƒл€ выезда несовершеннолетних в сопровождении одного родител€ за пределы –оссийской ‘едерации, в том числе в ближайшее зарубежье к родственникам или на отдых, необходимо разрешение второго родител€, заверенное нотариально. —ложности возникают, если родители наход€тс€ в разводе и проживают длительное врем€ раздельно. ¬ случае если родитель (чаще мать), с которым проживает ребенок, не знает места нахождени€ бывшего супруга, вз€ть вышеуказанное за€вление не представл€етс€ возможным.  роме того, имеют место факты, когда втора€ сторона за данное за€вление запрашивает некоторую сумму либо предлагает отказатьс€ от алиментных выплат. ¬ св€зи с этим все чаще в исковых за€влени€х на лишение одного из родителей родительских прав в основани€х указываетс€ невозможность временного выезда с ребенком за пределы –‘ на отдых или к близким родственникам без разрешени€ второго родител€, который преп€тствует этому. јналогична€ ситуаци€ наблюдаетс€ и при рассмотрении за€влений граждан на разрешение сделок отчуждени€ жилого помещени€. —огласно письмам ћинистерства образовани€ –‘ от 20.02.1995 N 09-ћ "ќ защите жилищных прав несовершеннолетних", от 09.06.1999 N 244/26-5 "ќ дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних" дл€ рассмотрени€ вопросов по отчуждению жилых помещений, часть или вс€ площадь которых принадлежит несовершеннолетнему, запрашиваютс€ за€влени€ родителей (обоих) либо лиц, их замен€ющих, с просьбой о разрешении совершени€ сделки. ѕредусмотрены ли законодательством случаи решени€ вышеуказанных вопросов без участи€ второго родител€?

ќтвет: ѕоложени€ о правах родителей закреплены в главе 12 —емейного кодекса –оссийской ‘едерации. ¬ соответствии со статьей 61  одекса родители имеют равные права и несут равные об€занности в отношении своих детей (родительские права). ¬ силу раздельного проживани€ родител€ и ребенка родительские права не прекращаютс€. Ќапротив, стать€ 66 —емейного кодекса устанавливает, что родитель, проживающий отдельно от ребенка, имеет права на общение с ребенком, участие в его воспитании и решении вопросов получени€ ребенком образовани€, а также право на получение информации о своем ребенке. –авенство прав родителей отчетливо прослеживаетс€ и в других нормах. “ак, в соответствии со статьей 28 √ражданского кодекса –оссийской ‘едерации родители (оба родител€) совершают сделки от имени несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет. —тать€ 26 √ражданского кодекса требует, чтобы письменное согласие на совершение несовершеннолетним ребенком в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет сделки давали родители ребенка. ¬ этих нормах не содержитс€ указани€ на то, что согласие одного родител€ может заменить согласие обоих. јналогичные формулировки, предполагающие в необходимых случа€х волеизъ€вление обоих родителей, содержатс€ и в других нормативных правовых актах (см., напр., пункт 5 статьи 37 √ражданского процессуального кодекса –оссийской ‘едерации). ¬ этой св€зи действительно существует проблема осуществлени€ полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка при раздельном проживании его родителей - как в случае удаленности места жительства родител€, проживающего отдельно, так и в случае его отказа в выдаче соответствующего согласи€. ƒействующее законодательство в принципе не предусматривает возможности преодолени€ несогласи€ одного из родителей на совершение юридически значимых действий от имени ребенка. »ными словами, оспорить отказ родител€ на совершение, например, сделки от имени ребенка в суде невозможно. Ќеобходимо учитывать, что права родител€, проживающего отдельно от ребенка, в части осуществлени€ законного представительства могут быть прекращены: - в случае смерти этого родител€; - в случае смерти ребенка; - по достижении ребенком возраста восемнадцати лет (совершеннолети€), а также при вступлении несовершеннолетнего ребенка в брак или в случа€х его эмансипации (см. пункт 2 статьи 61 —емейного кодекса –‘); - в случае лишени€ родительских прав; - в случае ограничени€ родительских прав (на срок ограничени€); - в случае усыновлени€ ребенка - см. пункт 2 статьи 137 —емейного кодекса (например, усыновитель - новый муж матери); - в случае назначени€ в установленном пор€дке иного законного представител€ ребенку, относ€щемус€ к числу детей, оставшихс€ без попечени€ родителей (пункт 1 статьи 121 —емейного кодекса), - при передаче ребенка под опеку (попечительство), в приемную семью, в учреждение дл€ детей-сирот и детей, оставшихс€ без попечени€ родителей. ¬ соответствии со статьей 45 √ражданского кодекса –оссийской ‘едерации к смерти приравниваетс€ объ€вление гражданина умершим. √ражданин может быть объ€влен умершим только судом. ѕризнание гражданина безвестно отсутствующим (стать€ 42 √ражданского кодекса –оссийской ‘едерации) к смерти не приравниваетс€. “аким образом, такой факт, как отсутствие контактов с ребенком со стороны родител€, проживающего отдельно, сам собой не прекращает прав этого родител€, в том числе полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка. ѕожалуй, единственным способом преодолени€ проблемы, возникающей у родител€, с которым проживает ребенок, €вл€етс€ заключение с родителем, проживающим отдельно, соглашени€ о пор€дке осуществлени€ родительских прав (пункт 2 статьи 66 —емейного кодекса –оссийской ‘едерации). Ёто соглашение может определ€ть пор€док осуществлени€ любых родительских прав, в том числе и полномочий по законному представительству прав и интересов ребенка. ¬ нем, например, может содержатьс€ следующа€ формулировка: "¬ силу насто€щего соглашени€ все родительские права, вытекающие из законного представительства права и интересов ______ (ребенка), осуществл€ет ________ (мать ребенка)". —оглашение о пор€дке осуществлени€ родительских прав не требует какого-либо удостоверени€ или регистрации. ¬ соответствии с законом оно заключаетс€ в письменной форме. “ем не менее следует порекомендовать родител€м засвидетельствовать подлинность своих подписей на тексте этого соглашени€. “акое засвидетельствование осуществл€етс€ нотариусом, который в соответствии со статьей 80 ќснов законодательства –оссийской ‘едерации о нотариате (утв. ¬— –‘ 11.02.1993 N 4462-1, ред. от 26.06.2007), свидетельству€ подлинность подписи, не удостовер€ет фактов, изложенных в документе, а лишь подтверждает, что подпись сделана определенным лицом. ¬ вопросе содержитс€ указание на участившиес€ случаи обращени€ родителей, с которыми проживают дети, в суд с иском ко второму родителю о лишении родительских прав со ссылкой на "невозможность временного выезда с ребенком за пределы –‘ на отдых или к близким родственникам без разрешени€ второго родител€, который преп€тствует этому". Ќеобходимо иметь в виду, что подобного основани€ дл€ лишени€ родительских прав действующее законодательство не предусматривает. ¬ статье 69 —емейного кодекса –оссийской ‘едерации содержитс€ исчерпывающий перечень оснований лишени€ родительских прав, из которых применительно к этой ситуации может быть рассмотрено уклонение от выполнени€ об€занностей родителей, в том числе злостное уклонение от уплаты алиментов. ѕленум ¬ерховного —уда –оссийской ‘едерации в своем ѕостановлении от 27 ма€ 1998 г. N 10 "ќ применении судами законодательства при разрешении споров, св€занных с воспитанием детей" разъ€снил, что уклонение родителей от выполнени€ своих об€занностей по воспитанию детей может выражатьс€ в отсутствии заботы об их нравственном и физическом развитии, обучении, подготовке к общественно полезному труду. “аким образом, за€вителю необходимо доказать, что ответчик, действу€ виновно, не исполн€ет родительские об€занности - не интересуетс€ жизнью ребенка, не изъ€вл€ет желани€ встретитьс€ или поговорить с ним и т. п. ќднако такого рода пассивное отношение к своим родительским об€занност€м ответчик может объ€снить удаленностью своего места жительства, наличием нового брака, проживанием ребенка вместе с отчимом (мачехой) и другими подобными обсто€тельствами. Ќеобходимо также иметь в виду, что ѕленум ¬ерховного —уда –оссийской ‘едерации считает лишение родительских прав крайней мерой: "¬ исключительных случа€х при доказанности виновного поведени€ родител€ суд с учетом характера его поведени€, личности и других конкретных обсто€тельств вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав и предупредить ответчика о необходимости изменени€ своего отношени€ к воспитанию детей". ¬се вышесказанное вызывает серьезные сомнени€ в обоснованности судебного решени€ о лишении родительских прав в отношении того родител€, который, прожива€ отдельно от ребенка, исполн€ет об€занность по его содержанию, хот€ и общаетс€ с ребенком редко.

Ћ. ё.ћихеева ƒоктор юридических наук, профессор

Ќазвание документа пїњ