пїњ

¬ыступление по теме: "–оль государственных структур в управлении кризисами, св€зь между административными и судебными действи€ми"

(Ќадаль ∆.-Ћ.)

("ѕраво и политика", 2006, N 4)

“екст документа

¬џ—“”ѕЋ≈Ќ»≈ ѕќ “≈ћ≈: "–ќЋ№ √ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌџ’ —“–” “”–

¬ ”ѕ–ј¬Ћ≈Ќ»»  –»«»—јћ», —¬я«№ ћ≈∆ƒ” јƒћ»Ќ»—“–ј“»¬Ќџћ»

» —”ƒ≈ЅЌџћ» ƒ≈…—“¬»яћ»"

∆.-Ћ. ЌјƒјЋ№

Ќадаль ∆ан-Ћуи - √енеральный прокурор при  ассационном —уде ‘ранции.

√осподин ѕолпред ѕрезидента –оссийской ‘едерации в ёжном федеральном округе!

√осподин ѕосол ‘ранции в –оссии!

ѕрежде всего, € хотел бы от всей души поблагодарить вас за организацию этого семинара, касающегос€ управлени€ кризисными ситуаци€ми, и за то, что вы позволили мне вместе с моим блест€щим руководителем кабинета, который находитс€ р€дом со мной, свободно поделитьс€ своим мнением по данному вопросу.

ƒействительно, это особа€ возможность сопоставить наши взгл€ды на наши законодательные акты, практические действи€, накопленный опыт каждой из стран. —южет, который нас объедин€ет сегодн€, имеет огромное значение, потому что он находитс€ в самой сердцевине функционировани€ государства в тех его аспектах, которые касаютс€, в частности, обеспечени€ безопасности государства. ѕоэтому лично € очень многого жду от этого семинара, потому что € хотел бы обогатитьс€ вашими взгл€дами и услышать ваши вопросы.

ƒействительно, вс€кий кризис, какова бы ни была его природа, во все времена вызывал опасени€ и воспринималс€ так, как будто его можно было предусмотреть. » каждый раз возникал вопрос: как было возможно предусмотреть и разрешить эту ситуацию, какими средствами?

‘ранцузский философ 18-го века ∆ан-∆ак –уссо писал в своих "—оображени€х о правительстве ѕольши", что "¬с€кое свободное государство, где не предусматриваютс€ крупные кризисы, оказываетс€ в опасности при любой грозе".

я хотел бы изложить вам, какие правила существуют во ‘ранции и, в частности, как сочетаютс€ действи€ различных органов государственной власти.

¬о-первых, есть редчайшие варианты, когда возникающие кризисные ситуации таковы, что они подвергают опасности само равновесие органов государственной власти. “ак, глава 16 французской  онституции предусматривает, что "если институты –еспублики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных об€зательств подвергаютс€ серьезной и непосредственной угрозе или если нарушаетс€ нормальное функционирование конституционных органов власти", то именно ѕрезидент –еспублики с помощью определенных процедур принимает меры, требуемые обсто€тельствами. –ечь идет о редчайшем варианте, имевшем место только один раз - в сент€бре 1961 года во врем€ известного алжирского путча.

—уществуют также две другие процедуры: это "осадное положение", которое может быть объ€влено декретом —овета министров и которое позвол€ет передачу власти от гражданских властей военным власт€м в случае непосредственной опасности, возникающей из войны с другим государством или из вооруженного восстани€; либо это "чрезвычайное положение", которое позвол€ет передачу власти от гражданских органов власти административным органам.

Ќар€ду с этими редчайшими вариантами, в пользу которых все-таки можно сказать, что на их примере видно, что нормативные акты позвол€ют иметь в распор€жении соответствующие средства, когда наступают особо т€желые кризисы, € хотел бы теперь представить вам обычные общеправовые процедуры, которые существуют во ‘ранции дл€ разрешени€ кризисных ситуаций, могущих иметь судебные последстви€. ќднако прежде чем конкретно подойти к роли государственных структур в управлении кризисными ситуаци€ми и во взаимодействии между административными и судебными органами, € хотел бы сначала объ€снить вам роль √енерального прокурора и прокурора –еспублики во ‘ранции, а затем показать, как они могут быть задействованы в рамках управлени€ кризисными ситуаци€ми. Ёти уточнени€ приведут нас таким образом к тому, чтобы более четко описать роль прокурора и префекта.

—удебна€ карта ‘ранции разделена на 35 апелл€ционных судов с их географическими округами. ѕри каждом апелл€ционном суде есть √енеральный прокурор. “ак, прежде чем € стал √енеральным прокурором при  ассационном —уде ‘ранции, € был √енеральным прокурором јпелл€ционных судов в Ѕастии, в Ћионе, в Ёксе, в ѕариже. ”точн€ю, что как √енеральный прокурор јпелл€ционного суда ѕарижа € по своему судебному статусу занималс€ борьбой с терроризмом в масштабе всей страны.  ак € уточню чуть позднее, когда буду говорить о "нормах и практических мерах в области предотвращени€ угрозы кризисов", суд ѕарижа действительно имеет компетенцию государственного уровн€ в области борьбы с терроризмом.  аждый апелл€ционный суд имеет свой судебный округ, в котором наход€тс€ несколько судов Ѕольшой инстанции. ¬ каждом суде Ѕольшой инстанции также есть отдел прокуратуры, во главе которого стоит прокурор –еспублики. ¬о ‘ранции 35 апелл€ционных судов и 183 суда Ѕольшой инстанции. √енеральные прокуроры и прокуроры –еспублики - это магистраты, которые получили то же образование, что и судьи в Ќациональной школе магистратуры.  стати, должен уточнить, что прокурор в ходе своей карьеры может стать судьей, а судь€ - прокурором или √енеральным ѕрокурором. ќднако, хот€ прокуроры –еспублики и генеральные прокуроры €вл€ютс€ магистратами, они подчин€ютс€ принципу иерархической субординации. ¬ отличие от судей, которые полностью независимы, статус магистратуры предусматривает, что генеральные прокуроры и прокуроры –еспублики наход€тс€ под руководством и контролем своих начальников и подчинены министру юстиции. “аким образом, министр юстиции контролирует генеральных прокуроров, которые в свою очередь контролируют прокуроров –еспублики.

Ёто иерархическое подчинение основано на необходимости обеспечивать на всей территории страны последовательность в осуществлении уголовных преследований. „тобы обеспечить эту последовательность, французский ”ѕ  предусматривает, что именно министр юстиции, представл€ющий исполнительную власть, проводит политику уголовного преследовани€, определенную ѕравительством, и именно он должен следить за правильностью ее применени€ на всей территории ‘ранции.

Ќа прокуроров –еспублики возлагаетс€ преследование нарушений уголовного права. ƒл€ этого существует ”правление уголовной (судебной) полиции. ¬ажно обеспечить юридическое присутствие на местах, в службах полиции и жандармерии.

я хотел бы уточнить, что функции полиции во ‘ранции раздел€ютс€ на две ветви: с одной стороны, есть административна€ полици€, в задачи которой входит не допускать правонарушений и беспор€дков. ≈сли же беспор€дки все-таки происход€т, то задача административной полиции состоит в том, чтобы не допустить усложнени€ ситуации. — другой стороны, есть судебна€ полици€, котора€ согласно ”ѕ  должна "констатировать нарушени€ уголовного законодательства, собирать доказательства этих нарушений и разыскивать правонарушителей".

Ёто различие заставл€ет нас сделать два замечани€.

¬о-первых, надо отметить, что одни и те же люди - полицейские и жандармы - участвуют в де€тельности административной полиции и судебной полиции. ƒействительно, в любой момент операци€ административной полиции может перерасти в операцию судебной полиции. ≈сли полицейский осуществл€ет патрулирование с целью предотвращени€ в конкретном месте любого нарушени€ общественного пор€дка, то это €вл€етс€ миссией административной полиции. ≈сли же совершаетс€ правонарушение, то он будет действовать в рамках операции судебной полиции дл€ задержани€ правонарушител€.

¬о-вторых, в зависимости от того, идет ли операци€ административной полиции или полиции судебной, командовать ею будут разные лица. ≈сли задействована административна€ полици€, то командовать будет административный орган, то есть на уровне департамента это префект. ≈сли задействована уголовна€ полици€, командование осуществл€етс€ прокурором –еспублики.

≈сли примен€ть эту логику к управлению кризисом, то мы увидим, что роль префекта или прокурора –еспублики будет мен€тьс€ в зависимости от характера кризиса. ƒействительно, следует различать, идет ли речь о текущем кризисе или о кризисе после разв€зки.

ѕод "текущим кризисом" € имею в виду ситуации, в которых есть опасность нарушени€ общественного пор€дка или риск усугублени€ нарушени€ общественного пор€дка. –ечь идет о таких ситуаци€х, как вз€тие заложников, которые сами по себе представл€ют нарушени€ общественного пор€дка и, кроме того, несут в себе опасность усугублени€ этого нарушени€ с учетом риска, которому подвергаютс€ заложники.

ѕри таком варианте "текущего кризиса" мы в первую очередь имеем дело с нарушением уголовного права, то есть с принудительным ограничением свободы передвижени€, которое относитс€ к ведению судебной полиции и, следовательно, судебных властей. Ќо, во-вторых, налицо тот факт, что эта ситуаци€ представл€ет собой значительное нарушение общественного пор€дка с веро€тностью дальнейшего осложнени€ - в частности, из-за риска, которому подвергаютс€ заложники. —охранение этого общественного пор€дка относитс€ к компетенции административной полиции.

ѕри таком варианте наша французска€ система считает, что главной задачей €вл€етс€ положить конец нарушению общественного пор€дка и, главное, избежать его осложнени€, сохранив жизни заложников. Ёто важнее, чем проблематика судебна€.

¬ этом случае главенствующа€ роль принадлежит администрации и, следовательно, действи€м префектов по сравнению с действи€ми прокурора –еспублики.

≈сли продолжать рассматривать пример с захватом заложников, то необходимость восстановлени€ общественного пор€дка преобладает над любыми другими требовани€ми, так как жизнь заложников по определению находитс€ в опасности. ѕоэтому именно административна€ власть, то есть префект, представл€ющий ѕравительство на уровне департамента, уполномочен принимать решени€, способные положить конец нарушению общественного пор€дка. ќн об€зан задействовать силы, необходимые дл€ разрешени€ кризиса, - силы, которые могут быть предоставлены в его распор€жение, в зависимости от ситуации, министром внутренних дел или министром обороны.

√лавное в этих ситуаци€х - это наличие срочности и необходимость немедленных действий. Ёто главенство административной власти объ€сн€етс€ также тем фактом, что разрешение этих кризисных ситуаций может привести к необходимости прибегать к чрезвычайным средствам - таким, как группы особого реагировани€, например, французский спецназ RAID, представитель которого выступит перед вами, и вы услышите речь человека действи€, и действи€ весьма эффективного. Ёто очень важное подразделение в управлении кризисными ситуаци€ми. ј в самых т€желых ситуаци€х прин€тие решени€ автоматически переходит на высшие эшелоны власти и иногда принимаетс€ напр€мую министром внутренних дел или ѕремьер-министром.

“ак было в 1994 году, когда самолет компании Ёр-‘ранс, следовавший из јлжира, был угнан и направлен в аэропорт ћарсел€. ѕриказ о штурме был отдан непосредственно ѕремьер-министром.

Ќеобходимо подчеркнуть, что действи€, предпринимаемые административными власт€ми, об€зательно должны быть св€заны с осуществлением приоритетных целей, которыми €вл€етс€ освобождение заложников и восстановление общественного пор€дка.  огда эти цели достигнуты и когда, например, арестован человек, захвативший заложников, ситуаци€ будет рассматриватьс€ с точки зрени€ судебных процедур под руководством прокурора –еспублики. ѕрокурор уполномочен установить личность человека, который осуществл€л захват заложников. ќфицеры уголовной полиции под его руководством могут в полной мере осуществл€ть свои полномочи€.

≈сли префект обладает полномочи€ми при таких вариантах разв€зки кризиса, то важно, чтобы существовала полна€ координаци€ и сочетаемость между ролью префекта и ролью прокурора –еспублики.

ƒействительно, если прокурор –еспублики не имеет полномочий, чтобы отдавать приказ о штурме - оп€ть же на примере ситуации с захватом заложников, - то он должен быть р€дом с префектом и должен иметь возможность высказывать свое мнение. ¬ частности, его присутствие позволит полностью про€снить процессуальные моменты, чтобы планировать оптимальные решени€.

Ќа этом этапе € хотел бы привести пример из моего личного опыта.  огда € был прокурором –еспублики в  ретее - это город, наход€щийс€ в сфере компетенции јпелл€ционного суда ѕарижа, - мне пришлось иметь дело с ситуацией, когда один заключенный захватил в заложники врача-психиатра. Ѕыла создана кризисна€ €чейка, в которой участвовали мы с префектом, а √енеральный прокурор был с нами на телефонной св€зи из ѕарижа. я запросил судебное дело этого заключенного и, ознакомившись с ним, пон€л, что этому заключенному было отказано в разрешении выйти из тюрьмы, чтобы присутствовать на похоронах его отца.

ѕо договоренности с префектом € решил пойти на пр€мые переговоры с заключенным и обсудить услови€ его сдачи. »нтересным в этой ситуации, помимо самой ее фабулы, €вл€етс€ то, что беседа с префектом позволила мне просчитать все варианты - в частности, с правовой точки зрени€. ѕоэтому как прокурор –еспублики € мог пообещать заключенному, что он получит разрешение пойти на похороны отца. Ётот пример показывает, что в реальной ситуации мы бываем близки к процедуре совместного прин€ти€ решений.

 роме того, координаци€ между административной властью и судебной властью необходима, так как, как € уже говорил, после разв€зки кризиса и, в частности, после ареста лица, захватившего заложников, именно прокурор –еспублики обладает полномочи€ми установить личность правонарушителей и дать необходимые инструкции дл€ судебного преследовани€ за совершенные правонарушени€.

ѕри таком раскладе необходимо, чтобы прокурор –еспублики находилс€ р€дом с префектом, чтобы, с одной стороны, привносить правовую экспертизу как юрист, а с другой - чтобы эффективно прин€ть от него эстафету после разв€зки кризиса.

¬ завершение € хотел бы уточнить, что это взаимодействие происходит в рамках кризисной €чейки, котора€ называетс€ постом оперативного командовани€, куда вход€т, в частности, префект или его представитель, прокурор –еспублики или его представитель и руководители полицейских подразделений.  роме того, € хотел бы указать, что наша французска€ система предусматривает, чтобы под началом этого оперативного командовани€ находились три подразделени€. ќдно, которое занимаетс€ оцеплением и оказанием помощи, другое, которое занимаетс€ расследованием и состоит из представителей полиции или жандармерии и которому прокуратурой поручено проведение расследовани€, и подразделение реагировани€, в которое вход€т группы реагировани€ - такие, как RAID дл€ полиции и GIGN дл€ национальной жандармерии. Ќа этом € остановлюсь, потому что эти оперативные вопросы будут более подробно изложены в докладе господина ‘иаменжи, руководител€ RAID.

Ќаконец, последнее замечание по поводу характера отношений между префектом и прокурором –еспублики. ћой личный опыт убедил мен€ в том, что прин€тие решений бывает последовательным и эффективным, когда различные органы власти уже были знакомы друг с другом и имели опыт совместной работы. “ак, возвраща€сь к примеру захвата заложника в тюрьме ‘рен, уточн€ю, что ранее у мен€ была возможность установить доверительные рабочие отношени€ с префектом. ћы уже были знакомы, и в результате, когда надо было принимать решение относительно способов действий, мы работали в полном согласии.

“еперь € перейду к варианту "после разв€зки кризиса".

“акие варианты делают необходимым вмешательство судебной власти дл€ установлени€ факта правонарушени€. Ќапример, речь может идти о коллективных происшестви€х - авиакатастрофах или катастрофах на предпри€ти€х в св€зи с человеческим фактором. Ќо это может быть и теракт.

ƒействительно, в таких вариантах налицо нарушение общественного пор€дка, а риск стал реальностью. √лавное - рассматривать эти событи€ и реагировать на них соответственным образом в рамках полномочий каждого из участников.

ѕри таких вариантах мы видим восстановление равновеси€ между ролью префекта и ролью прокурора –еспублики.

ѕрокурор –еспублики имеет полномочи€ на проведение расследовани€ и установление причин теракта или катастрофы и установление лиц, совершивших эти де€ни€.

Ѕолее конкретно: прокурор –еспублики отвечает за сохранность места событий, чтобы не допустить исчезновени€ некоторых элементов, имеющих огромное значение дл€ нормального проведени€ дальнейшего расследовани€. Ќапример, в случае авиакатастрофы он должен распор€дитьс€ о розыске "черных €щиков" с самолетов. ¬ такой ситуации прокурор –еспублики открывает уголовное дело, и в этом случае по всем следственным действи€м - в частности, по назначению экспертов - компетентным лицом будет следственный судь€.

 роме того, прокурор –еспублики в соответствии с ”ѕ  отвечает за создание структуры, позвол€ющей жертвам быстро и в полном объеме получать информацию, и за организацию психологической помощи им. Ёта забота о пострадавших должна осуществл€тьс€ совместно с административной властью.

—ледует подчеркнуть, что на судебные органы возлагаетс€ опознание погибших: прокурор –еспублики или судебный следователь должны вызвать патологоанатомов из »нститута судебной медицины и отдать распор€жение о проведении всех патологоанатомических тестов, которые позвол€т установить личности погибших (в частности, слепки с челюстей при авиакатастрофах). ¬прочем, существует специальна€ группа по идентификации погибших в крупных катастрофах, вход€ща€ в состав »нститута уголовных исследований национальной жандармерии.

Ќаконец, хочу уточнить, что во французской системе параллельно с судебным расследованием, проводимым под руководством прокурора –еспублики, провод€тс€ административные расследовани€ массовых несчастных случаев с целью вы€снить причины бедстви€ и предотвратить его повторение - в частности, это бюро расследовани€ авиакатастроф.

ќднако если при таких вариантах и есть некоторое уравновешивание функций прокурора и префекта, роль префекта по-прежнему остаетс€ остаточной.

√осподин Ћебешю уже выступал по этим вопросам, поэтому € буду краток. ≈сли все, что св€зано с вы€снением причин теракта или катастрофы находитс€ в ведении прокурора –еспублики, то за префектом сохран€ютс€ полномочи€ по задействованию средств гражданской безопасности дл€ оказани€ помощи, по мобилизации лечебных учреждений и структур оказани€ медицинской помощи.

ѕрефект также вправе мобилизовать силы, необходимые дл€ поддержани€ общественного пор€дка в районе места происшестви€ или катастрофы. “ак было в мою бытность √енеральным прокурором в Ѕастии. ¬ 1990 году рухнула трибуна на стадионе ‘уриани, было много погибших. ”правление кризисной ситуацией с точки зрени€ правоохранительных органов входило в мою компетенцию и в компетенцию прокурора –еспублики, а мобилизаци€ сил дл€ оказани€ помощи входила в компетенцию префекта.

¬ заключение важно подчеркнуть, что распределение задач между судебными и административными органами во ‘ранции требует формировани€ у различных действующих лиц опыта к совместной работе, требует, чтобы они знали друг друга, с тем чтобы в случае возникновени€ кризиса их совместна€ де€тельность была бы эффективной.

—пасибо за внимание.

Ќазвание документа

пїњ