пїњ

ћилици€ (полици€) в услови€х переходного типа государства и права

( ваша Ћ. ‘.) ("»стори€ государства и права", 2006, N 3) “екст документа

ћ»Ћ»÷»я (ѕќЋ»÷»я) ¬ ”—Ћќ¬»я’ ѕ≈–≈’ќƒЌќ√ќ “»ѕј √ќ—”ƒј–—“¬ј » ѕ–ј¬ј

Ћ. ‘.  ¬јЎј

 ваша Ћ. ‘., кандидат юридических наук, доцент.

¬ структуру современного –оссийского государства входит система государственных органов - субъектов правоохранительной безопасности, призванных обеспечивать соблюдение правопор€дка в стране. —реди элементов государственной системы обеспечени€ правоохранительной безопасности ключева€ роль отводитс€ милиции, на которую возложен широкий круг задач. –ечь идет о необходимости вести борьбу с преступностью, обеспечивать общественную безопасность и общественный пор€док и оказывать социальную помощь населению. ¬се эти проблемы актуализируютс€ в услови€х государства переходного периода и требуют про€снени€ вопроса о месте и роли милиции в структурной организации государства; о системе милиции в услови€х федеративного государства; ее организационной модели, а также правовой оснащенности. ћилици€ представл€ет собой правоохранительную организацию, котора€ охватывает автономные звень€, обеспечивающие реализацию предусмотренных законодательством о милиции полномочий. √осударственна€ многопрофильна€ милици€ традиционно входит в структурную организацию –оссийского государства опосредованно, выступа€ подсистемой органов внутренних дел. ѕоследнее дес€тилетие отличалось вовлечением в процесс кардинального образовани€ отечественных правоохранительных органов и системы органов внутренних дел –‘.  ак известно, объектом реформировани€ прежде всего стал  √Ѕ ———–, на основе которого была сформирована группа спецслужб, имеющих статус автономных федеральных ведомств.  роме того, из состава √лавной налоговой службы –‘ (√Ќ— –‘) выделилось и приобрело статус федеральных органов налоговой полиции √лавное управление налоговых расследований.   2003 г. данное ведомство было упразднено. Ёто организационное преобразование затронуло и органы внутренних дел, в составе которых сформирована служба по обеспечению экономической безопасности. –еформирование органов внутренних дел было св€зано и с тем, что из их состава в ћинюст –‘ была передана уголовно-исполнительна€ система, а в состав ћ„— –‘ - органы пожарной безопасности. — учетом этого органы внутренних дел в современных услови€х постепенно трансформируютс€ в органы милиции (полиции). ќсновными элементами органа внутренних дел стали оперативные подразделени€ милиции и служба общественной безопасности. ¬ отличие от государственной многопрофильной милиции государственна€ специализированна€ полици€, учрежденна€ в услови€х переходного периода, €вл€етс€ самосто€тельным правоохранительным органом. »нновативными элементами обеспечени€ правоохранительной безопасности в переходный период выступают муниципальна€ милици€ и частна€ полици€. ѕреобразование федеральных правоохранных организаций было обусловлено действием тенденции к их специализации, что привело к созданию специализированных органов правопор€дка (полиции) дл€ разрешени€ определенного круга криминальных проблем, вначале дл€ обеспечени€ налоговой безопасности, а затем - дл€ противодействи€ наркопреступности. ¬ итоге в услови€х государства переходного периода свое подтверждение получила гипотеза о неизбежности обособлени€ от государственной многопрофильной милиции специализированных субъектов полицейской де€тельности, веро€тно, по причине невозможности качественного решени€ ее силами возложенных на многопрофильную милицию задач, поскольку в рамках такой единой организационной структуры приоритет отдаетс€ общеполицейским задачам <*>. ƒействие указанной выше тенденции одновременно повлекло за собой организационные преобразовани€ внутри многопрофильной милиции в форме дроблени€ оперативных служб в соответствии с принципом специализации. -------------------------------- <*> —оловей ё. ѕ. ѕравовое регулирование де€тельности милиции в –оссийской ‘едерации: јвтореф. дис. ... докт. юрид. наук. ћ., 1993. —. 20 - 21.

ѕоэтому государство переходного периода вынуждено модернизировать механизм обеспечени€ правоохранительной безопасности посредством подключени€ к разрешению правоохранных проблем специальных служб; расширени€ круга специализированных организационных звеньев в составе государственной многопрофильной милиции; создани€ специализированной полиции и придани€ ей статуса правоохранительного органа; формировани€ муниципальной местной милиции вне системы ќ¬ƒ; обеспечени€ легитимности частной полиции в специальном законе; реанимации участи€ в охране правопор€дка негосударственных субъектов правоохраны, функционирующих на некоммерческой основе. ƒл€ государства переходного периода характерна не только постепенна€ трансформаци€ органа внутренних дел в орган милиции за счет передачи в другие ведомства определенных его организационных звеньев, но и "раздробление" служб, призванных решать определенные задачи применительно к конкретным видам преступности. ¬ результате про€вл€етс€ и начинает действовать феномен специализированной полиции как автономного органа правопор€дка, одновременно имеющего родственную систему оперативных подразделений милиции: ЅЁѕ ќ¬ƒ-налогова€ полици€; ќ–Ѕ подразделений по борьбе с организованной преступностью и ‘едеральна€ служба –‘ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. —пециализированна€ полици€ в контексте развити€ ее организационных форм может проходить определенные этапы. ѕрежде всего это статус функционального ведомства, вход€щего в систему определенного государственного органа. Ќа следующем этапе такое функциональное ведомство может приобретать организационную форму самосто€тельного органа правопор€дка, непосредственно вход€щего в структурную организацию государства. ¬ св€зи с этим специализированна€ полици€ приобретает особое правовое положение, установленное специальным законом, материально-технические ресурсы, кадровое, информационное и другое обеспечение. ѕереходный период характеризовалс€ тем, что сложившуюс€ в отечественных услови€х модель милиции как федеральный центр, так и субъекты –оссийской ‘едерации пытались адаптировать к реали€м той федерации, котора€ стала складыватьс€ на территории суверенной –оссии. ¬ организационном плане это означало, что про€вилась тенденци€ к признанию милиции общественной безопасности милицией субъектов –‘ с перспективами ее децентрализации и переподчинени€ ее органам государственной власти субъектов –‘. — учетом этого криминальна€ милици€ стала автоматически признаватьс€ федеральной структурой. ќдновременно модель российской милиции видоизменилась и за счет попыток реализовать конституционное право органов местного самоуправлени€ на обеспечение охраны общественного пор€дка на территори€х, вход€щих в их юрисдикцию. Ќовым организационным моментом в модели российской милиции стало и создание автономного, максимально централизованного правоохранительного органа в виде ‘—Ќѕ –‘, имеющего компетенцию, сходную с полномочи€ми оперативных подразделений ЅЁѕ и следственных аппаратов органов внутренних дел. ѕри федеративном устройстве государства неизбежно разрешение вопроса об оптимальной централизации различных звеньев, вход€щих в структурную организацию государства, в том числе и милиции. ¬ отечественных услови€х интерес к этой проблеме про€вилс€ во второй половине 80-х - начале 90-х гг. «акон –—‘—– "ќ милиции" формально разделил милицию на криминальную и милицию общественной безопасности, при этом он противоречиво признал последнюю и местной милицией. ¬ св€зи с этим российска€ милици€ не смогла перейти на ту организационную модель, котора€ приемлема дл€ федеративного государства. ѕравова€ реформа начала 90-х гг. подчеркнула роль принципа федерализма в структурной организации –оссийского государства. Ќо предметы совместного ведени€ –‘ и субъектов –‘ вновь были определены недостаточно четко. ѕо этой причине милици€ общественной безопасности стала постепенно переходить в разр€д милиции субъектов –‘ с оформлением этого процесса соответствующими законами субъектов –‘.   сожалению, был оставлен без надлежащего внимани€ опыт организации милиции в зарубежных государствах с федеративным устройством. —ледует поддержать организационно-правовые меры федеральной власти, благодар€ которым в тексте «акона –‘ "ќ милиции", а также в ѕоложении о милиции общественной безопасности было устранено противоречивое отождествление милиции общественной безопасности и местной милиции. ѕоложительное значение также имела и реформа управлени€ органами внутренних дел, обеспечивша€ централизацию службы общественной безопасности ћ¬ƒ –‘. ѕризнание в качестве составного компонента российской милиции криминальной милиции имело формальный характер, так как вышеупом€нутое словосочетание стало обозначать не правоохранительный орган, внутреннее устройство которого смоделировано на основе определенных организационных и управленческих принципов, а систему функциональных оперативных аппаратов. ќднако по своей сути, как и ранее в ћ¬ƒ ———–, имелс€ набор автономных отраслевых оперативных служб, максимально централизованных и имевших на каждом уровне (√–ќ¬ƒ, ћ¬ƒ - ”¬ƒ региона, ћ¬ƒ союзного государства) соответствующие организационные звень€. ƒанна€ модель была характерна и сохран€ла свою силу в течение истекшего дес€тилети€ применительно к оперативным аппаратам уголовного розыска. ¬ 2003 г. была осуществлена модернизаци€ подразделений по борьбе с экономическими преступлени€ми за счет передачи им функций упраздненной налоговой полиции. Ќар€ду с этим после создани€ ‘— ћ –‘ в составе оперативной службы по борьбе с организованной преступностью создаютс€ ќ–Ѕ по противодействию незаконному обороту наркотических средств. „то же касаетс€ в целом аппаратов по борьбе с организованной преступностью, то в период с 1990 по 2001 гг. наблюдалась тенденци€ к созданию в структуре ћ¬ƒ службы, интегрирующей организационные звень€ в виде ”Ѕќѕ - –”Ѕќѕ - √”Ѕќѕ и предназначенной дл€ борьбы с общеуголовной и экономической преступностью, имеющей профессиональный организованный характер. “аким образом, криминальна€ милици€ стала представл€ть собой объединение трех централизованных подсистем в рамках ћ¬ƒ –‘. ¬о-первых, службы уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью; во-вторых, системы оперативных подразделений по противодействию экономическим и налоговым преступлени€м; в-третьих, это подсистема оперативных аппаратов по борьбе с организованной преступностью. ƒанна€ оперативна€ служба до 2001 г. имела весьма обособленный характер. ѕодобна€ обособленность этого звена криминальной милиции была признана нецелесообразной. ѕоэтому в современных услови€х оперативные подразделени€ признаютс€ составным компонентом криминальной милиции органов внутренних дел. ¬ 2003 г. в сфере де€тельности указанных подразделений оказались и проблемы противодействи€ наркопреступности. –оссийска€ милици€ представлена в структурной организации государства переходного периода двум€ функциональными блоками, которые можно условно обозначить словосочетани€ми "федеральна€ криминальна€ милици€" и "федеральна€ милици€ общественной безопасности". Ќесмотр€ на то что последн€€ черпает свои ресурсы из бюджетов субъектов –‘ и местных бюджетов, ее организационные звень€ максимально централизованы. –ечь идет об укреплении вертикали, адекватно которой построены и федеральна€ криминальна€ милици€, и федеральна€ милици€ общественной безопасности. ƒл€ названных разновидностей федеральной милиции единым наименованием €вл€етс€ словосочетание "государственна€ милици€", поскольку вс€ милици€ –‘ входит в единую систему государственных учреждений, возглавл€емую ћ¬ƒ –‘, и вне ее организационных звеньев не функционирует. Ќыне действующий «акон –‘ "ќ милиции" трактует пон€тие "милици€" как комплекс определенных государственных органов исполнительной власти. ќднако последнее дес€тилетие XX в. показало, что данное определение не соответствует объективной действительности, поскольку милици€ в –‘ представл€ет собой систему служб, подразделений и учреждений, не имеющих единого организационного оформлени€. Ёто нагл€дно видно при сопоставлении организационного устройства милиции, действующей в рамках ћ¬ƒ –‘, и антинаркотической полиции, организационно оформленной в качестве самосто€тельной федеральной службы, имеющей статус правоохранительного органа. ќднако нельз€ не признать, что государственное управление милицией через систему государственных учреждений обеспечило действие федерализма в данной сфере. ѕоэтому даже переименование √–ќ¬ƒ в отдел милиции не приведет в современных услови€х к ослаблению действи€ рассматриваемого принципа применительно к построению российской государственной милиции. –еформирование органов правопор€дка в –оссийской ‘едерации может привести к созданию федеральной службы расследований. ¬озможны две организационные модели такой структуры: во-первых, объедин€ющей оперативные и экспертно-криминалистические аппараты, а также оперативные подразделени€ различного профил€; во-вторых, только обеспечивающей организацию следственной и экспертно-криминалистической де€тельности. ¬ыбор той или иной модели в услови€х –оссии должен быть сделан в услови€х экспериментальной апробации в отдельных регионах –‘. ¬ случае создани€ единой федеральной централизованной системы органов и учреждений, осуществл€ющих предварительное следствие по уголовным делам в –‘, оправданным представл€етс€ создание федеральной полиции, котора€ объединила бы в своем составе соответствующие правоохранительные структуры различного профил€. ќдновременно должен быть разрешен вопрос о преобразовании внутренних войск в Ќациональную гвардию. Ќар€ду с государственной милицией в –оссии наблюдаетс€ процесс создани€ муниципальных органов охраны общественного пор€дка вне системы ћ¬ƒ –оссии. ≈сли адаптировать зарубежный опыт к организации милиции в –оссийской ‘едерации, то необходимо на законодательном уровне дифференцировать федеральную милицию (полицию) и милицию органов местного самоуправлени€ в качестве автономных органов правопор€дка. “ака€ дифференциаци€ требует прин€ти€ специальных законов, которые были бы посв€щены назначению, организации, функци€м, полномочи€м и пор€дку ресурсного обеспечени€ этих правоохранительных органов. ƒействие принципа федерализма в зарубежных государствах означает, что организаци€ полиции может входить в компетенцию и федеральных, и региональных, и местных органов власти. √осударственное переустройство –оссии также стимулировало процесс дифференциации отечественной системы милиции на федеральную и местную. ќднако вли€ние принципа федерализма в услови€х действи€ центробежных сил породило проблемное положение милиции общественной безопасности, статус которой приравнивалс€ к местной милиции. ”крепление вертикали власти четко про€снило вопрос устройства милиции (полиции), определив, что вне системы федеральной милиции (полиции) могут функционировать только муниципальные органы охраны общественного пор€дка. ¬оплощение в жизнь идеи привлечени€ к обеспечению правоохранительной безопасности муниципальной милиции требует выбора ее определенной организационной модели с учетом прецедентов, существующих за рубежом (шерифска€ служба —Ўј или муниципальна€ милици€ европейского образца). Ёто влечет за собой потребность в надлежащем законодательном оформлении статуса и содержани€ де€тельности этого органа охраны правопор€дка. јвтор выступает сторонником адаптации к отечественным услови€м организационной модели шерифской службы, то есть за создание на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопор€дка, которые на основе тесного взаимодействи€ с населением обеспечивали бы как охрану общественного пор€дка, так предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных де€ний. ¬не системы ћ¬ƒ –‘ помимо муниципальных органов охраны общественного пор€дка сформировались и развиваютс€ и иные правоохранительные структуры, прежде всего местна€ частна€ милици€. —пецифика развивающейс€ частной милиции в –оссии такова, что она интенсивно адаптирует зарубежный опыт де€тельности подобного рода структур и про€вл€ет стремление к созданию отечественной "индустрии" частной службы безопасности. „астна€ полици€ - это особый субъект негосударственной полицейской де€тельности, оказывающий услуги населению на возмездной основе. ¬ отличие от муниципальных органов охраны общественного пор€дка процесс формировани€ и развити€ на местном уровне частной полиции, особенно в форме коммерческо-сервисных предпри€тий, протекал достаточно интенсивно. Ёто позволило данному субъекту негосударственной полицейской де€тельности выполн€ть определенную роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны с поправкой на то, что основна€ цель таких структур все же сводитс€ к извлечению прибыли. ќднако незавершенным остаетс€ законодательное оформление правового статуса частных детективов, частных детективных и охранных организаций, служб безопасности хоз€йствующих субъектов в услови€х государства переходного периода. јвтор выступает сторонником организации при органах внутренних дел специализированных структур, которые обладали бы правовыми возможност€ми оказывать населению детективные услуги в интересах раскрыти€ определенного круга преступлений. —осто€ние системы обеспечени€ правоохранительной безопасности в переходный период отличаетс€ сложным и незавершенным устройством. ѕроцесс реформировани€ отечественных органов правопор€дка в услови€х государства переходного периода может получить свое развитие по следующим альтернативным направлени€м: 1) постепенное увеличение в структуре государства количества обособленных полицейских организаций, образующих федеральную полицейскую систему при одновременном формировании муниципальных органов охраны общественного пор€дка; 2) создание на базе органов внутренних дел многопрофильной федеральной полиции, федеральной (национальной) гвардии и муниципальной милиции; 3) сохранение ныне действующей системы органов внутренних дел с одновременной оптимизацией ее организационной структуры. ¬ пользу этого варианта свидетельствуют опыт многолетнего функционировани€ данного органа правопор€дка в отечественных услови€х и его положительна€ роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны.

Ќазвание документа пїњ