пїњ

¬опросы применени€ миграционной карты как документа, контролирующего пребывание на территории –‘ иностранных граждан

( н€зева “. Ќ.) ("јдвокат", 2006, N 1) “екст документа

¬ќѕ–ќ—џ ѕ–»ћ≈Ќ≈Ќ»я ћ»√–ј÷»ќЌЌќ…  ј–“џ  ј  ƒќ ”ћ≈Ќ“ј,  ќЌ“–ќЋ»–”ёў≈√ќ ѕ–≈Ѕџ¬јЌ»≈ Ќј “≈––»“ќ–»» –‘ »Ќќ—“–јЌЌџ’ √–ј∆ƒјЌ

“. Ќ.  Ќя«≈¬ј

 н€зева “. Ќ., аспирантка »нститута государства и права –јЌ.

—тремительное развитие внешнеэкономических св€зей –оссии с иностранными государствами, пр€мой выход субъектов ‘едерации на мировой рынок, сн€тие ограничений дл€ выезда за рубеж привели к значительному росту пассажиропотока через √осударственную границу. ≈сли в 1990 г. он составил 35,6 млн. человек, то только за 6 мес€цев 2003 г. пограничный контроль в пунктах пропуска через границу прошли 36553374 человека, из них 18947294 иностранных граждан. ¬ы€влено 4155 иностранных граждан, которым закрыт въезд в –оссийскую ‘едерацию. ѕоток незаконных мигрантов через границу ежегодно увеличиваетс€. ÷ель мигрантов - транзит или незаконное устройство на работу на территории –оссии. —оциальна€ напр€женность в регионах, где активно оседают иностранные граждане, усугубл€етс€. ѕо оценкам западных экспертов, на территории –оссии (в основном на ƒальнем ¬остоке, в ѕриморском, ’абаровском кра€х) к 2004 г. осело около 10 млн. китайцев и корейцев. Ќелегальна€ поставка рабочей силы в –оссию и ее транзит наносит серьезный ущерб экономическим интересам и международному авторитету страны. ќдной из характерных особенностей современного этапа международной миграции рабочей силы стало активное вмешательство государства в этот процесс. ќно регулирует сделки на мировом рынке рабочей силы, дает разрешение на въезд и следит за сроками выезда мигрантов, занимаетс€ вербовкой и созданием благопри€тных условий дл€ найма иностранных рабочих. ¬ странах, где установлена система типового контракта, индивидуальные трудовые договоры основываютс€ на типовом договоре, разработанном дл€ основных отраслей экономической де€тельности. »ндивидуальный контракт должен содержать общие услови€ найма и труда, в числе которых услови€, на которых разрешаетс€ въезд на территорию эмиграции и пребывание на ней; а в случае временной миграции - пор€док покрыти€ расходов по возвращении на родину или на территории эмиграции. “аким образом, сложилась международна€ практика государственного регулировани€ и контрол€ пребывани€ иностранных граждан на территории государства. ¬о исполнение ‘едерального закона "ќ правовом положении иностранных граждан в –оссийской ‘едерации" <*> и ”каза ѕрезидента –‘ от 23 феврал€ 2002 г. N 232 "ќ совершенствовании государственного управлени€ в области миграционной политики" <**> распор€жением ѕравительства –‘ от 9 но€бр€ 2002 г. N 1549-р <***> ћ¬ƒ, ћ»ƒ, ћинтрансу, ћѕ—, √“  и ‘ѕ— –оссии было предписано разработать и утвердить форму миграционной карты, а также пор€док ее выдачи, заполнени€ и применени€ на территории –‘. -------------------------------- <*> ‘едеральный закон от 25 июл€ 2002 г. N 115-‘« "ќ правовом положении иностранных граждан в –оссийской ‘едерации" // —« –‘. 2002. N 30. —т. 3032 (с изменени€ми, внесенными ‘едеральными законами от 30 июн€ 2003 г. N 86-‘«, от 11 но€бр€ 2003 г. N 141-‘«, от 22 августа 2004 г. N 122-‘«, от 2 но€бр€ 2004 г. N 127-‘«). <**> ”казом ѕрезидента –‘ от 19 июл€ 2004 г. N 928 "¬опросы ‘едеральной миграционной службы" (—« –‘. 2004. N 30. —т. 3150 (с изменени€ми, внесенными ”казом ѕрезидента –‘ от 6 окт€бр€ 2004 г. N 1285)) ”каз ѕрезидента –‘ от 23 феврал€ 2002 г. N 232 признан утратившим силу. <***> –аспор€жение ѕравительства –‘ от 9 но€бр€ 2002 г. N 1549-р // —« –‘. 2002. N 45. —т. 4530.

ћиграционна€ карта €вл€етс€ документом, который содержит сведени€ об иностранном гражданине, въезжающем в –оссийскую ‘едерацию, а также служит дл€ контрол€ за его временным пребыванием в –оссийской ‘едерации <1>. ћиграционные карты были введены совместным ѕриказом ћ¬ƒ, ћ»ƒ, ћинтранса, ћѕ—, √“  и ‘ѕ— –оссии от 11 но€бр€ 2002 г. "ќ введении в действие миграционных карт" <2>. —огласно телеграмме √“  –оссии от 29 €нвар€ 2003 г. N “‘-348 <3> выдача миграционных карт иностранным физическим лицам, следующим в –оссию, началась с 14 феврал€ 2003 г. ѕостановлением ѕравительства –‘ от 16 августа 2004 г. N 413 утверждены ѕравила использовани€ миграционной карты <4>, а также нова€ форма миграционной карты, котора€ была введена в действие с 1 €нвар€ 2005 г.  роме того, пор€док выдачи и использовани€ миграционных карт регулируют иные нормативные правовые акты, в том числе »нструкци€ по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделени€ми и подразделени€ми по делам миграции ћ¬ƒ, √”¬ƒ, ”¬ƒ субъектов –‘ <5>. -------------------------------- <1> ѕостановление ѕравительства –‘ от 16 августа 2004 г. N 413 "ќ миграционной карте" // —« –‘. 2004. N 34. —т. 3553. <2> ѕриказ ћ¬ƒ –‘, ћ»ƒ –‘, ћинтранса –‘, ћѕ— –‘, √“  –‘ и ‘ѕ— –‘ от 11 но€бр€ 2002 г. N 1095/16531/143/49/1189/692 "ќ введении в действие миграционных карт" // –оссийска€ газета. 2002. N 215. 13 но€б. <3> “елеграмма √“  –‘ от 29 €нвар€ 2003 г. N “‘-348 // “аможенные ведомости. 2003. N 3 (с изменени€ми, внесенными телеграммой √“  –‘ от 5 феврал€ 2003 г. N “‘-4230). <4> ѕостановление ѕравительства –‘ от 16 августа 2004 г. N 413 "ќ миграционной карте" // —« –‘. 2004. N 34. —т. 3553. <5> ѕриказ ћ¬ƒ –‘ от 21 но€бр€ 2002 г. N 1137 "ќб утверждении »нструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделени€ми и подразделени€ми по делам миграции ћ¬ƒ, √”¬ƒ, ”¬ƒ субъектов –оссийской ‘едерации" // –оссийска€ газета. 2002. N 230. 4 декаб.

ћеханизм контрол€ за пребыванием в –оссии иностранцев и лиц без гражданства, изначально заложенный в разрабатываемые нормативные правовые акты, выгл€дел приблизительно следующим образом. ћиграционные карты €вл€ютс€ основным инструментом миграционного контрол€ и правовым инструментом де€тельности миграционной службы. —отрудники органов пограничного контрол€ должны проставл€ть оттиски даташтампов в миграционной карте и изымать ее соответствующие части при пересечении границы владельцем карты. »зъ€тые талоны ("ј" или "¬") направл€ютс€ из органов пограничного контрол€ в органы миграционной службы.  аждому изъ€тому талону "на въезд" должен соответствовать талон "на выезд". ≈сли талон "на выезд" отсутствует, значит, лицо продолжает пребывать на территории –оссии. «начимость, которую предполагалось придать данному документу (миграционной карте), можно оценить по прин€тым законодательным мерам. ¬ ‘едеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-‘« "ќ пор€дке выезда из –оссийской ‘едерации и въезда в –оссийскую ‘едерацию" были внесены изменени€ <*>. ¬ частности, была добавлена ст. 25.9, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства об€зываютс€ получить и заполнить миграционную карту при въезде в –оссийскую ‘едерацию и сдать ее при выезде из страны.  роме того, в ст. 26 список оснований, по которым иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен въезд в –оссийскую ‘едерацию, был дополнен п. 5: если они "в период своего предыдущего пребывани€ в –оссийской ‘едерации при выезде из –оссийской ‘едерации не сдали миграционную карту". -------------------------------- <*> ‘едеральный закон от 10 €нвар€ 2003 г. N 7-‘« "ќ внесении изменений и дополнений в ‘едеральный закон "ќ пор€дке выезда из –оссийской ‘едерации и въезда в –оссийскую ‘едерацию" // —« –‘. 2003. N 2. —т. 159.

ќднако в существующих документах не предусмотрена ответственность ни за утерю миграционной карты, ни за уклонение от ее сдачи <*>. ѕредусмотрено лишь, что "при неумышленной порче или утрате миграционных карт в период пребывани€ на территории –‘ иностранные граждане должны в трехдневный срок за€вить об этом в территориальные органы внутренних дел по месту регистрации, которые после проверки паспортных данных за€вителей по учетам выдают им дубликаты миграционных карт с проставлением отметок о регистрации и соответствующей записи в графе "ƒл€ служебных отметок" (п. 16 ѕриказа ћ¬ƒ, ћ»ƒ, ћинтранса, ћѕ—, √“  и ‘ѕ— –оссии от 11 но€бр€ 2002 г. "ќ введении в действие миграционных карт"). -------------------------------- <*> ѕравила использовани€ миграционной карты (утв. ѕостановлением ѕравительства –‘ от 16 августа 2004 г. N 413 "ќ миграционной карте" // —« –‘. 2004. N 34. —т. 3553).

¬ случае если у иностранного гражданина, прибывшего дл€ прохождени€ пограничного контрол€, при выезде из –оссии отсутствует миграционна€ карта, должностное лицо органа пограничного контрол€ предлагает ему заполнить чистый бланк миграционной карты. ѕри этом в графу "ƒл€ служебных отметок" вноситс€ соответствующа€ запись, а иностранный гражданин предупреждаетс€ об ответственности, предусмотренной законом (ему может быть не разрешен повторный въезд в –‘). Ќо даже в случае отказа мигранта от заполнени€ миграционной карты это не €вл€етс€ основанием дл€ ограничени€ его выезда из –оссийской ‘едерации (п. 9 –екомендаций по организации работы органов пограничного и иммиграционного контрол€ в пунктах пропуска через √осударственную границу –оссийской ‘едерации по применению миграционных карт (утверждены совместным ѕриказом заместител€ ћинистра внутренних дел –‘ и заместител€ директора ‘ѕ— –‘). Ѕланки карт не €вл€ютс€ документами строгой отчетности (хот€ на них проставлены номера) и выдаютс€ бесплатно (п. 3 ѕриложени€ "ѕравила использовани€ миграционной карты" к ѕостановлению ѕравительства –‘ от 16 августа 2004 г. N 413 "ќ миграционной карте" <*>). ѕо упом€нутому выше ѕоложению они могут выдаватьс€ не только должностными лицами органов пограничного контрол€, но также сотрудниками транспортных организаций, участвующих в международных перевозках. -------------------------------- <*> —« –‘. 2004. N 34. —т. 3553.

«а весь период своего существовани€ ведомство по вопросам миграции несколько раз реформировалось. ѕостановлением ѕравительства –‘ от 30 сент€бр€ 2000 г. N 740 <*> было установлено, что ћинистерство по делам федерации, национальной и миграционной политики –‘ "обеспечивает в пунктах пропуска через государственную границу –‘ иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с законодательством –‘" (подп. 31 п. 5). ¬последствии названное ѕостановление фактически прекратило действие, поскольку ”казом ѕрезидента –‘ от 16 окт€бр€ 2001 г. N 1230 <**> ћинистерство по делам федерации, национальной и миграционной политики –‘ было упразднено. ”казом ѕрезидента –‘ от 23 феврал€ 2002 г. N 232 функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе возложены на ћ¬ƒ –‘. ”казом ѕрезидента –‘ от 9 марта 2004 г. N 314 образована ‘едеральна€ миграционна€ служба, наход€ща€с€ в ведении ћ¬ƒ –оссии, и ей переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции <***>. -------------------------------- <*> ѕостановление ѕравительства –‘ от 30 сент€бр€ 2000 г. N 740 "ќб утверждении ѕоложени€ о ћинистерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики –оссийской ‘едерации" // —« –‘. 2000. N 41. —т. 4081. <**> ”каз ѕрезидента –‘ от 16 окт€бр€ 2001 г. N 1230 "¬опросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // —« –‘. 2001. N 43. —т. 4071 (с изменени€ми, внесенными ”казом ѕрезидента –‘ от 9 марта 2004 г. N 314). <***> ”каз ѕрезидента –‘ от 9 марта 2004 г. N 314 "ќ системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // —« –‘. 2004. N 11. —т. 945 (с изменени€ми, внесенными ”казом ѕрезидента –‘ от 20 ма€ 2004 г. N 649).

ѕоскольку дл€ контрол€ за пребыванием иностранных граждан в –оссии необходимо взаимодействие нескольких служб, совместным приказом нескольких ведомств был утвержден график создани€ и внедрени€ центрального банка данных (÷Ѕƒ) по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в стране <*>. —огласно этому документу поэтапное создание и внедрение ÷Ѕƒ в соответствии с графиком было запланировано на 2004 - 2005 гг., а сдача ÷Ѕƒ в эксплуатацию - на декабрь 2005 г. ѕо определенным причинам, в том числе не в последнюю очередь из-за частой смены руководства, работы по внедрению ÷Ѕƒ идут с существенным отставанием от графика. -------------------------------- <*> ѕриказ ћ¬ƒ –‘, ћЌ— –‘, ћ»ƒ –‘, ћѕ— –‘, ћинсв€зи –‘, ћинтранса –‘, ћинтруда –‘, √“  –‘ и ‘—Ѕ –‘ от 28 июл€ 2003 г. N 512/Ѕ√-3-09/379/8867/53/82/157/163/725/433 "ќ проведении организационно-практических меропри€тий по созданию центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в –оссийской ‘едерации". “екст приказа официально опубликован не был.

ѕоложение о миграционной карте предусматривает передачу заполненных частей миграционных карт в пост иммиграционного контрол€ (ѕ» ) в пункте пропуска. ѕри отсутствии такого поста получение талонов осуществл€етс€ должностными лицами ближайшего ѕ»  или подразделени€ по делам миграции согласно разработанной схеме взаимодействи€. ¬ насто€щее врем€ в св€зи с отсутствием адресата проштампованные талоны миграционных карт складируютс€ в пунктах пропуска. ѕрактически с момента введени€ миграционные карты попали в сферу интересов криминальных структур. ƒело в том, что на миграционных картах (на обратной стороне) проставл€етс€ штамп о регистрации по месту пребывани€ на территории –оссии. ƒокументальное оформление регистрации в таком виде нередко используетс€ недобросовестными должностными лицами официальных органов как повод сбора вз€ток с иностранцев. –ечь идет о малообеспеченных иностранных гражданах, прибывающих в –оссию в поисках заработка (в основной массе это граждане —Ќ√). Ќередко они прибывают нелегально, не име€ миграционной карты, либо они утрачивают ее в период нахождени€ в –оссии. ќднако на прот€жении всего периода пребывани€ в –оссии сотрудники органов внутренних дел провер€ют наличие миграционных карт и всех соответствующих штампов. ∆елание остатьс€ в стране при отсутствии законных оснований пребывани€ нередко побуждает мигрантов предлагать вз€тки соответствующим должностным лицам. ѕо оперативным данным, в некоторых аэропортах (в частности, в "ƒомодедово") периодически осуществл€ютс€ поборы с таких лиц при их выезде из –оссии. ”читыва€ то, что в чужой стране многие из иностранцев не знают своих прав, они редко обращаютс€ в правоохранительные органы по фактам вымогательства вз€тки. ћиграционна€ карта функционально €вл€етс€ документом, позвол€ющим отследить пребывание и выезд из –оссии того или иного лица, не €вл€ющегос€ ее гражданином. ¬ то же врем€ миграционна€ карта не накладывает ограничений по сроку пребывани€ на своего владельца. Ёту функцию выполн€ет другой документ - разрешение на временное проживание. –ассмотрим пример из практики. »ностранец, имеющий разрешение на временное проживание, срок действи€ которого не истек, обратилс€ в паспортный стол дл€ продлени€ регистрации по месту проживани€. Ќачальник паспортного стола отказал ему, мотивиру€ отказ тем, что на миграционной карте иностранца проставлен только один штамп о регистрации. ƒл€ новой регистрации ему было предложено выехать из страны и вновь въехать в –оссию. »ностранный гражданин сумел отсто€ть свои права, так как предложение и аргументы должностного лица противоречили п. 9 ѕравил использовани€ миграционной карты: "¬ случае прин€ти€ в установленном пор€дке решени€ об изменении (продлении, сокращении) срока временного пребывани€ иностранного гражданина в –оссийской ‘едерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, либо территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, проставл€ет в миграционной карте отметку об изменении срока временного пребывани€ иностранного гражданина в –оссийской ‘едерации". ¬ св€зи с некомпетентностью или недобросовестностью должностных лиц органов внутренних дел участились случаи обращени€ к сотрудникам органов пограничного контрол€ с предложением вз€ток за выдачу миграционных карт с проставленными оттисками даташтампов (поскольку отсутствие оттиска свидетельствует о незаконном пересечении √осударственной границы –‘ данным лицом). ¬ насто€щее врем€ возбуждено несколько уголовных дел в отношении военнослужащих органов пограничного контрол€ ѕограничной службы ‘—Ѕ –оссии за осуществление неправомерных действий по простановке оттисков даташтампов.  роме того, возник еще один способ незаконного обеспечени€ желающих миграционными картами. ‘ормы миграционной карты (и новую, и старую) можно без особых усилий найти в открытом доступе. ќттиск даташтампа на фальшивке, изготовленной с использованием установленной формы миграционной формы, проставл€етс€ с помощью поддельной подушки печати или методом цветной печати на ксероксе. ѕри этом нет необходимости налаживать "контакты" в органах пограничного контрол€, соответственно снижаетс€ стоимость предоставл€емых "услуг" и повышаетс€ спрос на них. ѕоддельные оттиски выполн€ютс€ на высоком технологическом уровне с соблюдением размеров и реквизитов. ƒокументы, выданные компетентными органами –‘, в которых вы€влены поддельные отметки, в том числе поддельные оттиски даташтампов органов пограничного контрол€, изымаютс€ и в течение 15 дней направл€ютс€ в орган, выдавший документ. Ќа этом этапе оп€ть встает нерешенна€ до сих пор проблема взаимодействи€ - кому отправл€ть бланки изъ€тых карт? ¬ конечном итоге при вы€влении поддельных оттисков миграционные карты изымаютс€, оттиски в них аннулируютс€ специальным штампом, лицам оформл€етс€ нова€ миграционна€ карта.   ответственности данные лица не привлекаютс€, за исключением устных предупреждений со стороны сотрудников органов пограничного контрол€ о том, что они будут внесены в базу данных нарушителей миграционного режима и им будет закрыт въезд в –оссию (чего в реальности не происходит). ≈сли же поддельные отметки не вы€вл€ютс€, то таким образом осуществл€етс€ проверка "качества" поддельных оттисков, их соответствие подлинным образцам. ѕреодоление степеней защиты оттиска даташтампа ведет к их возможной простановке уже в заграничных паспортах и визах (дл€ легализации поддельных документов, т. е. придани€ достоверности поддельным бланкам), что €вл€етс€ более серьезным правонарушением. —огласно п. 10 ѕоложени€ о миграционной карте в случае, если иностранный гражданин не владеет русским €зыком, допускаетс€ заполнение бланка миграционной карты буквами латинского алфавита. «аметим, что введенна€ с 1 €нвар€ 2005 г. нова€ форма миграционной карты в отличие от старой не предусматривает такого способа заполнени€ карты, что не согласуетс€ с п. 10 ѕоложени€. ѕриведенные факты и анализ действующих нормативных правовых актов позвол€ют сделать вывод о том, что механизм контрол€ пребывани€ в нашей стране иностранцев и лиц без гражданства в насто€щий момент практически не действует. ƒл€ его функционировани€ необходимо внедрение всех тех меропри€тий, которые были задуманы на момент введени€ миграционной карты (с соблюдением установленных сроков), либо полна€ ликвидаци€ нынешнего пор€дка и создание новой системы мониторинга миграции. —уществующа€ же ныне система применени€ миграционных карт неэффективна и во многом способствует де€тельности криминальных структур.  роме того, дл€ преодолени€ сложившейс€ негативной тенденции необходима развернута€ информационна€ программа, разъ€сн€юща€ права и об€занности иностранцев и лиц без гражданства, пребывающих в –оссии. —огласно п. 9 ѕоложени€ о миграционной карте должно быть обеспечено своевременное информирование иностранных граждан, въезжающих в –оссию, о необходимости заполнени€ миграционных карт, в том числе вывешивание соответствующих объ€влений в залах прибыти€. Ќеобходимо также размещение р€дом с такими объ€влени€ми информации, разъ€сн€ющей пор€док использовани€ миграционных карт и защиты своих прав иностранцами и лицами без гражданства.   реализации этой информационной программы должны быть привлечены общедоступные средства массовой информации.

Ќазвание документа пїњ