пїњ

√осударственна€ власть как основа системы обеспечени€ национальной безопасности –оссии

( етов ё.) ("ёридический мир", 2005, N 11) “екст документа

√ќ—”ƒј–—“¬≈ЌЌјя ¬Ћј—“№  ј  ќ—Ќќ¬ј —»—“≈ћџ ќЅ≈—ѕ≈„≈Ќ»я Ќј÷»ќЌјЋ№Ќќ… Ѕ≈«ќѕј—Ќќ—“» –ќ——»»

ё.  ≈“ќ¬

ё.  етов, прокурор  абардино-Ѕалкарской –еспублики.

¬ течение последних 10 - 15 лет в –оссийской ‘едерации начали осознаватьс€ проблемы, св€занные с реали€ми нового времени. «ат€нувшеес€ воздействие тоталитарной и авторитарной моделей государственного управлени€ привели –оссию в состо€ние перманентного системного кризиса. јнализ положени€ страны и регионов приводит к выводу о наличии масштабных угроз во всех сферах общественного развити€. »менно по этой причине вопросы обеспечени€ национальной безопасности в последнее врем€ стали доминирующими при проведении реформы системы и структуры государственной власти. ѕод обеспечением национальной безопасности –оссийской ‘едерации понимаетс€ целенаправленна€ де€тельность государственных и общественных институтов, а также граждан по вы€влению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и противодействию этим угрозам в качестве об€зательного и непременного услови€ защиты национальных интересов –оссии. Ёта де€тельность определ€етс€ политикой обеспечени€ национальной безопасности –оссийской ‘едерации. √лавной целью обеспечени€ национальной безопасности –оссийской ‘едерации €вл€етс€ создание и поддержание необходимого уровн€ защищенности всех объектов безопасности, такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положени€ страны, которое бы создавало благопри€тные услови€ дл€ развити€ личности, общества и государства и исключало опасность ослаблени€ роли и значени€ –оссийской ‘едерации как субъекта международного права, подрыва способности государства реализовывать национальные интересы –оссийской ‘едерации на международной арене <*>. -------------------------------- <*>  алоева ≈. Ѕ.   вопросу о новой концепции национальной безопасности –оссии: ќбзор зарубеж. материалов // –еформы: вчера, сегодн€, завтра. 2001. N 3. —. 69 - 76.

ƒанна€ цель достигаетс€ через решение целого р€да задач обеспечени€ национальной безопасности: - подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного курса; - совершенствование законодательства –оссийской ‘едерации, укрепление правопор€дка и социально-политической стабильности общества, российской государственности, федерализма и местного самоуправлени€; - формирование гармоничных межнациональных отношений; - обеспечение международной безопасности –оссии; - укрепление безопасности государства в оборонной и информационной сферах; - обеспечение жизнеде€тельности населени€ и критически важных дл€ национальной безопасности объектов при чрезвычайных ситуаци€х. ѕолитика обеспечени€ национальной безопасности - это де€тельность руководства страны по определению целей и постановке принципиальных задач по защите национальных интересов страны и выработке форм, методов и способов достижени€ этих целей. ѕолитика национальной безопасности осуществл€етс€ на принципах строгой законности; соблюдени€ баланса интересов личности, общества и государства; взаимной ответственности личности, общества и государства за национальную безопасность и интегрированности с международными системами коллективной безопасности. ќснову органов государственной власти в системе обеспечени€ национальной безопасности составл€ют федеральные органы исполнительной власти. ”казом ѕрезидента –оссийской ‘едерации от 9 марта 2004 года изменена структура ѕравительства –оссийской ‘едерации. ¬ведена трехуровнева€ структура федерального управлени€: федеральные министерства -> федеральные службы -> федеральные агентства. ‘едеральное министерство €вл€етс€ федеральным органом исполнительной власти, осуществл€ющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами ѕрезидента –оссийской ‘едерации и ѕравительства –оссийской ‘едерации сфере де€тельности. ‘едеральное министерство возглавл€ет вход€щий в состав ѕравительства –оссийской ‘едерации министр –оссийской ‘едерации (федеральный министр). ћинистерство в установленной сфере де€тельности не вправе осуществл€ть функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами ѕрезидента –оссийской ‘едерации. ‘едеральна€ служба €вл€етс€ федеральным органом исполнительной власти, осуществл€ющим функции по контролю и надзору в установленной сфере де€тельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы –оссийской ‘едерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. ‘едеральную службу возглавл€ет руководитель (директор) федеральной службы. ‘едеральна€ служба по надзору в установленной сфере де€тельности может иметь статус коллегиального органа. ‘едеральна€ служба не вправе осуществл€ть в установленной сфере де€тельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами ѕрезидента –оссийской ‘едерации, а федеральна€ служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. ‘едеральное агентство €вл€етс€ федеральным органом исполнительной власти, осуществл€ющим в установленной сфере де€тельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. ‘едеральное агентство возглавл€ет руководитель (директор) федерального агентства. ‘едеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и не вправе осуществл€ть нормативно-правовое регулирование в установленной сфере де€тельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами ѕрезидента –оссийской ‘едерации. ‘едеральные органы исполнительной власти дл€ осуществлени€ полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. ќни могут также передавать органам исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации осуществление части своих полномочий, если это не противоречит  онституции –оссийской ‘едерации и федеральным законам. ѕо функциональным аспектам среди федеральных органов исполнительной власти можно выделить органы, обеспечивающие безопасность в социально-политической сфере, экономике, в сфере охраны природы и сохранени€ здоровь€ населени€, в области науки, просвещени€ и культуры, а также обеспечени€ личной, общественной и государственной безопасности.   основным федеральным органам исполнительной власти, напр€мую св€занным с решением вопросов обеспечени€ национальной безопасности –оссии, относ€т: ћинистерство обороны; ћинистерство иностранных дел; ћинистерство внутренних дел; ћинистерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуаци€м и ликвидации последствий стихийных бедствий; ‘едеральную службу безопасности; —лужбу внешней разведки; ‘едеральную службу охраны и другие.  роме того, такие министерства, как ћинистерство здравоохранени€ и социального развити€, ћинистерство финансов, ћинистерство экономического развити€ и торговли, ћинистерство транспорта, ћинистерство регионального развити€, ћинистерство юстиции, а также р€д федеральных агентств и служб тоже осуществл€ют функции в области национальной безопасности.   основным органам обеспечени€ национальной безопасности можно отнести ѕрокуратуру –‘ и ¬ерховный —уд –‘. ќни напр€мую св€заны с де€тельностью по обеспечению безопасности личности, общества и государства. —реди основных задач указанных органов власти в области обеспечени€ национальной безопасности главнейшими задачами €вл€ютс€ <*>: -------------------------------- <*> ќбща€ теори€ национальной безопасности: ”чебник / ѕод общ. ред. ј. ј. ѕрохожева. ћ.: –ј√—, 2002. —. 318.

своевременное прогнозирование и вы€вление внешних и внутренних угроз национальной безопасности –оссийской ‘едерации; реализаци€ оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз; обеспечение суверенитета и территориальной целостности –оссийской ‘едерации, безопасности ее пограничного пространства; обеспечение на территории –оссии личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод; укрепление правопор€дка и сохранение социально-политической стабильности общества. ѕомимо пр€мых задач, непосредственно решаемых органами государственной власти по обеспечению национальной безопасности, государство осуществл€ет политику по выполнению многих других задач в различных сферах жизнеде€тельности (в социально-политической сфере; в экономике; в сфере охраны природы и сохранени€ здоровь€ населени€; в области науки, просвещени€ и культуры; в сфере обеспечени€ личной и общественной безопасности и др.), способствующих обеспечению национальной безопасности.  омплексный подход к решению этих и других задач составл€ет основу де€тельности органов власти, обеспечивающих развитие –оссийской ‘едерации как многонационального демократического федеративного государства <*>. -------------------------------- <*> ѕопов ¬. ». –оссийское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности, борьбы с организованной преступностью и коррупцией // –оссийское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности –оссии, борьбы с организованной преступностью и коррупцией: ћатериалы ¬серос. научно-практ. конф. 18 - 20 апр. 2001 г.  алуга, 2001. ¬ып. 1. —. 7 - 42.

ѕри этом эффективность и сила государственной власти рассматриваютс€ нами как основное условие обеспечени€ национальной безопасности. ¬ первую очередь потому, что безопасность достигаетс€ путем проведени€ единой государственной политики в области устранени€ угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. ƒл€ обеспечени€ национальной безопасности требуетс€ максимальна€ концентраци€ и координаци€ всех ресурсов и действий органов государственной власти. Ќа исследовательскую позицию автора данной статьи наибольшее вли€ние оказали идеи научной школы ј. ј. ѕрохожева, доктор экономических наук, зав. кафедрой национальной безопасности –оссийской академии государственной службы при ѕрезиденте –‘.  ак справедливо отмечают представители указанной научной школы, государство обеспечивает национальную безопасность всей своей совокупной мощью, котора€ определ€етс€ его природными ресурсами, уровнем развити€ экономики, геополитическим положением страны, морально-политическим состо€нием населени€ и, безусловно, состо€нием военной мощи. ѕоэтому чем эффективнее государственна€ власть, тем сильнее государство, тем надежнее обеспечиваетс€ национальна€ безопасность. ¬ этой св€зи развитие системы государственной власти в соответствии с требовани€ми времени и социально значимыми задачами - главное условие обеспечени€ национальной безопасности. ¬ насто€щее врем€ в –оссийской ‘едерации существенным изменени€м подвергаетс€ как система федеральных органов власти, так и система государственной власти субъектов ‘едерации. ≈сли еще несколько дес€тилетий назад основной задачей национальной безопасности было достижение военного могущества, то сегодн€ речь идет о силе и эффективности государственной власти и управлени€ как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов ‘едерации. Ќа современном этапе методологически оправдан системный метод оценки национальной безопасности и введение пон€ти€ "потенциал государства" как совокупность материальных и духовных сил общества и государства, эффективности государственной власти и управлени€, качества и количества вооруженных сил и возможность их мобилизации дл€ достижени€ целей предотвращени€ войн и вооруженных конфликтов. ƒанное определение подчеркивает предпочтительность не вооруженных методов разрешени€ противоречий, а политических, дипломатических, психологических способов решени€ проблем. Ётот потенциал реализуетс€ в чрезвычайных ситуаци€х или в особых услови€х военной и экономической мобилизации при максимальном напр€жении всех ресурсов общества и государственной власти. ¬ обычных услови€х такого уровн€ напр€жени€ не наблюдаетс€. ¬ последние годы в –оссии введена практика направлени€ бюджетных ресурсов на цели национальной безопасности по статье "национальна€ оборона". — позиций научной школы кафедры национальной безопасности –ј√— именно эта часть материальных ресурсов плюс духовные силы государства, общества, направл€емые в данный момент на обеспечение национальной безопасности, составл€ют совокупную мощь государства. ѕри этом пон€ти€ потенциала и мощи по своему содержанию не идентифицируютс€, поскольку они соответствуют философским категори€м действительности и возможности.  ак действительность представл€ет собой реализацию существующих потенций быти€ и практики как его социальной формы, так и мощь есть степень реализации потенциала при данных (объективных и субъективных) услови€х. ѕолна€ реализаци€ совокупного потенциала государства осуществл€етс€ не всегда, хот€ максимально возможным уровнем совокупной мощи государства и €вл€етс€ этот потенциал. ‘актически совокупный потенциал государства как категори€ возможности представл€ет собой более широкое, но менее конкретное пон€тие, чем совокупна€ мощь государства, котора€ как категори€ действительности обладает конкретной совокупностью реализованных факторов и условий как объективного, так и субъективного характера. ƒействительные возможности государственной власти по обеспечению национальной безопасности с наибольшей полнотой и объективностью могут быть определены только с учетом различных условий и факторов, в совокупности характеризующих мощь государства. ѕри этом особое значение приобретает процесс выработки и прин€ти€ политических решений проблем национальной безопасности, т. к. система обеспечени€ национальной безопасности функционирует и может благопри€тно пережить периоды флуктуаций лишь благодар€ управл€ющим воздействи€м. —пециалисты в этой области имеют дело со сложными познавательными конструкци€ми, так как процесс прин€ти€ решений касаетс€ серьезных проблем критического состо€ни€ окружающей среды; неблагопри€тного развити€ демографических процессов (депопул€ци€ населени€); истощени€ природных ресурсов, отсутстви€ должного внимани€ к развитию ресурсосберегающих технологий; наличи€ в мире сверхразрушительных средств вооруженной борьбы; вооруженных конфликтов в различных регионах и др. ќт выработки и реализации продуманных решений органов государственной власти во многом зависит безопасность личности, общества и государства как на федеральном, так и на региональном уровн€х. ѕрин€тие решений - один из элементов в общей теории государственного управлени€. »нтересы, трансформирующиес€ в цели государственной политики, вынос€тс€ государственными органами на внутреннюю и внешнюю арену, где и формируетс€ внутренн€€ и внешн€€ политика, и про€вл€етс€ конфликтность. ѕри нестабильности состо€ни€ системы государственной власти возникает нестабильность политического, экономического, социального и национального характера. явно про€вл€етс€ противоречивость интересов различных социальных групп, конфликтность отношений на внутригосударственном уровне. ¬ результате этих противоречий возникают реальные угрозы, вызывающие напр€женность во внутренней и внешней политике. ѕричем в силу объективности и неизбежности разнообрази€ интересов личности, общества и государства возникают противоречи€, которые могут €витьс€ источниками потенциальных угроз безопасности. ќрганы государственной власти, задействованные в решении задач национальной безопасности, вынуждены посто€нно вырабатывать те или иные решени€ с целью воздействи€ на управл€емые объекты. “акие решени€ вынуждены принимать и государственные должностные лица, несущие ответственность за безопасность граждан, общества, государства; те, кто обеспечивает информацией, необходимой дл€ выработки решений; те, кто определ€ет выбор альтернативных решений; те, кто принадлежит к экономическим, политическим, военным и иным элитам; те, кто участвует в обсуждении проблем национальной безопасности на официальном уровне. ƒл€ современной –оссии наиболее актуально развитие законодательного типа решений, т. к. "единое правовое пространство страны размываетс€ вследствие несоблюдени€ принципа приоритета норм  онституции –оссийской ‘едерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов –оссийской ‘едерации, недостаточной отлаженности государственного управлени€ на различных уровн€х" <*>. ¬ этой св€зи было прин€то решение о создании ‘едеральных административных округов. -------------------------------- <*>  онцепци€ национальной безопасности –оссийской ‘едерации. ћ., 2000.

”казом ѕрезидента –оссийской ‘едерации от 13 ма€ 2000 г. N 849 "ќ полномочном представителе ѕрезидента –оссийской ‘едерации в федеральном округе" территори€ –оссийской ‘едерации с наход€щимис€ на ней 89 субъектами ‘едерации (республики, кра€, области, национальные автономные округа) разделена на семь федеральных округов. ”чреждение федеральных округов с назначением в каждый из них полномочного представител€ ѕрезидента стало первым важным шагом ѕрезидента –оссийской ‘едерации в направлении реформировани€ системы государственного управлени€ и федеративного устройства –оссии в цел€х придани€ им большей жизнеспособности и стратегической определенности, обеспечени€ более гибкого и оперативного управлени€ территори€ми на основе единой политической воли, общегосударственных интересов и задач, экономической целесообразности и взаимодополн€емости включенных в состав округов территорий. ‘ормирование федеральных округов заложило основу дл€ новой, более устойчивой и безопасной системы государственного управлени€. —оздание института полномочного представител€ президента в федеральных округах было проведено в цел€х реализации "скрытых" прерогатив ѕрезидента –оссийской ‘едерации прежде всего "по охране суверенитета и государственной целостности", предусмотренных в ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90, и механизма введени€ чрезвычайного и военного положени€ в соответствии со ст. 87, 88  онституции –оссийской ‘едерации, а также "обеспечени€ реализации ѕрезидентом –оссийской ‘едерации своих конституционных полномочий, повышени€ эффективности де€тельности федеральных органов государственной власти и совершенствовани€ системы контрол€ за исполнением их решений". ѕолномочный представитель в своей де€тельности об€зан руководствоватьс€  онституцией –оссийской ‘едерации, федеральными законами, указами и распор€жени€ми ѕрезидента –оссийской ‘едерации, а также ѕоложением, утвержденным ”казом ѕрезидента –оссийской ‘едерации (от 13 ма€ 2000 г. N 849).  ак ответственное лицо (включа€ аппарат представител€), представл€ющее и исполнительную власть, представитель ѕрезидента об€зан руководствоватьс€ решени€ми и поручени€ми ѕравительства –оссийской ‘едерации. ѕостановлением ѕравительства –оссийской ‘едерации "ќ взаимодействии ѕравительства –оссийской ‘едерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представител€ми ѕрезидента –оссийской ‘едерации в федеральных округах и схеме размещени€ территориальных органов исполнительной власти" от 12 августа 2000 г. N 592 определен пор€док и механизм взаимодействи€ полномочных представителей ѕрезидента –оссийской ‘едерации в федеральных округах с федеральными органами исполнительной власти. “акже выделены уровни взаимодействи€ и выработан формат взаимодействи€ большинства федеральных министерств и ведомств в рамках федеральных округов. ќбразование института полномочных представителей ѕрезидента –оссийской ‘едерации в федеральных округах стало одновременным укреплением исполнительной вертикали власти, возглавл€емой федеральным правительством. ѕри взаимодействии с полномочными представител€ми министерства и ведомства в свою очередь должны обеспечивать посто€нный контроль и периодическую плановую проверку де€тельности территориальных органов, других территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах. ¬ рамках оперативной де€тельности федеральным органам, наход€щимс€ в субъектах ‘едерации, вменена об€занность (п. 5 ѕостановлени€ ѕравительства –оссийской ‘едерации от 12.08.2000 г. N 592) предоставл€ть в пределах своей компетенции дл€ полномочных представителей (по запросам и в инициативном пор€дке) информацию о фактах нарушени€ органами исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации федеральных законов, указов и распор€жений ѕрезидента –оссийской ‘едерации, постановлений и распор€жений ѕравительства –оссийской ‘едерации, а также готовить материалы дл€ прин€ти€ соответствующих мер, информировать о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе. јнализиру€ практику работы полномочных представителей ѕрезидента –оссийской ‘едерации за годы их существовани€, можно определить направлени€ их де€тельности, а также характер их функций. 1. –абота по приведению законодательства субъектов федерации в соответствие с  онституцией –оссии и федеральным законодательством - восстановление единства правового и экономического пространства –оссийской ‘едерации. 2. ”правление регионом в кризисных ситуаци€х. ѕолномочные представители не брали управление в субъекте ‘едерации, подвергшемс€ стихийному (или иному) бедствию, на себ€, но они активно помогали губернаторам в основном быстрым привлечением федеральных ресурсов дл€ "решени€" внештатных ситуаций и мобилизацией соответствующих федеральных структур (ћ„— –оссии, ћ¬ƒ –оссии и т. д.). ƒе€тельность полномочных представителей была направлена в первую очередь на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и на оптимизацию взаимодействи€ федеральной и региональной власти.  ак оказалось, более трех с половиной тыс€ч нормативных актов, прин€тых в субъектах ‘едерации, не соответствовало  онституции –оссийской ‘едерации <*>. -------------------------------- <*> ѕослание ѕрезидента –оссийской ‘едерации ‘едеральному собранию –оссийской ‘едерации. ћ., 2001.

 руг решений, принимаемых государственными органами, определ€етс€ их компетенцией и полномочи€ми. –ешени€ имеют разную правовую форму в зависимости от органа, принимающего их. Ќапример, решени€ ѕрезидента –оссийской ‘едерации оформл€ютс€ указами и распор€жени€ми. Ќа уровне субъектов ‘едерации это акты глав и правительств (администраций) субъектов ‘едерации, которые в соответствии с конституци€ми и уставами регулируют вопросы государственного управлени€ на своей территории. ѕравовой механизм прин€ти€ решений в области национальной безопасности включает все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Ёто придает ему сложную структуру, пор€док, который необходимо соблюдать при обеспечении национальной безопасности –оссийской ‘едерации. ѕодготовка решений —овета Ѕезопасности свидетельствует о серьезности проблемы и осуществл€етс€ последовательно министерствами и ведомствами –оссийской ‘едерации, органами государственного управлени€ субъектов ‘едерации, межведомственными комисси€ми и аппаратом —овета Ѕезопасности, членами —овета Ѕезопасности –оссийской ‘едерации <*>. -------------------------------- <*> ”каз ѕрезидента –‘ "ќб утверждении ѕоложени€ о —овете Ѕезопасности –оссийской ‘едерации" N 949 от 2 августа 1999 г. (с изменени€ми от 15 но€бр€ 1999 г.).

  сожалению, большое количество прин€тых решений носит декларативный и противоречивый характер, что создает благопри€тную почву дл€ произвола в правоприменительной практике. ќсобенностью последнего времени стало то, что недобросовестна€ часть бюрократии - как федеральной, так и местной - научилась потребл€ть достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать по€вившиес€ у нас наконец благополучные услови€ и шанс дл€ роста не общественного, а собственного благососто€ни€. » если сейчас, когда созданы предпосылки дл€ серьезной и масштабной работы, государство поддастс€ соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическа€ реакци€. ¬место прорыва мы можем получить стагнацию. ѕри этом потенциал гражданского общества останетс€ невостребованным, а коррупци€, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвраща€ нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелани€ госаппарата слышать запросы людей.

Ќазвание документа пїњ