пїњ

Ѕорьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора

(¬инокуров ј.)

("«аконность", N 11, 2002)

“екст документа

Ѕќ–№Ѕј — Ё —“–≈ћ»«ћќћ —–≈ƒ—“¬јћ» ѕ–ќ ”–ќ–— ќ√ќ Ќјƒ«ќ–ј

ј. ¬»Ќќ ”–ќ¬

ј. ¬инокуров, начальник отдела управлени€ методического обеспечени€ √енеральной прокуратуры –‘, кандидат юридических наук.

25 июл€ 2002 г. ѕрезидент –‘ подписал ‘едеральный закон "ќ противодействии экстремистской де€тельности", который спуст€ дес€ть дней после его официального опубликовани€ вступил в силу. «акон поставил точку в зат€нувшемс€ споре противоборствующих политических сторон о правовой природе экстремизма. Ётому €влению, в последние годы распространившемус€ в р€де государств и представл€ющему несомненную угрозу правопор€дку, в том числе и в –оссии, дана правова€ оценка.

Ќе каса€сь характеристики конкретных действий, €вл€ющихс€ слагаемыми экстремизма, хотелось бы основное внимание уделить вопросу участи€ органов прокуратуры в противодействии экстремистской де€тельности. ¬ этой св€зи примечательно, что ст. 4 «акона, говор€ о субъектах противодействи€ экстремистской де€тельности, органы прокуратуры не упоминает. ¬месте с тем рассматриваемый «акон в последующих стать€х называет органы прокуратуры в числе органов, наход€щихс€ без преувеличени€ на передовом рубеже борьбы с экстремизмом. ѕрежде всего это выражаетс€ в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение про€влений экстремизма. ѕостараемс€ проанализировать эти полномочи€ с точки зрени€ их соотносимости с нормами «акона о прокуратуре.

ѕрежде всего уточним: ч. 1 ст. 3 «акона о прокуратуре устанавливает, что полномочи€ прокуроров могут определ€тьс€ другими федеральными законами, поэтому наделение их дополнительными средствами реагировани€ на вы€вленные нарушени€ законов в общем-то нужно приветствовать, особенно на фоне периодически разгорающихс€ политических споров о сворачивании общенадзорной де€тельности прокуроров. ¬ контексте сказанного на фоне серьезных проблем, поставленных перед всей правоохранительной системой и судами вступлением в силу ”ѕ  –‘, неожиданным "подарком" выгл€дит расширение юрисдикции прокуроров в сфере административного преследовани€.  одекс –оссийской ‘едерации об административных правонарушени€х в ст. 28.4 управомочил прокурора выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении даже в отношении граждан и юридических лиц, которые «аконом о прокуратуре не отнесены к субъектам надзора, что автоматически выводит из числа правовых регул€торов прокурорской де€тельности ст. 25 этого «акона.

—хожа€ ситуаци€ наблюдаетс€ и с «аконом о противодействии экстремистской де€тельности. “ак, ст. 6 этого «акона несколько по-иному раскрывает сущность такого правового средства прокурорского надзора, как предостережение. ќснованием дл€ объ€влени€ предостережени€ о недопустимости осуществлени€ экстремистской де€тельности €вл€етс€ наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готов€щихс€ противоправных действи€х, содержащих признаки экстремистской де€тельности. “аким образом, прокурору дл€ прин€ти€ решени€ о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных ст. 1 «акона о противодействии экстремистской де€тельности в основу определени€ экстремизма. ќчевидно, что не во всех случа€х наличие информации, получена ли она оперативным путем или вследствие обращени€ в органы прокуратуры заинтересованных лиц, будет поводом дл€ немедленного реагировани€. ƒело в том, что пон€тие экстремистской де€тельности сформулировано достаточно лаконично, а потому прокурору может потребоватьс€ консультаци€ специалистов, причем не только правоведов, но и историков, этнографов и т. д.

¬звешенность принимаемого прокурором решени€ об объ€влении предостережени€ обусловливаетс€ и возможностью обжаловать решение прокурора в суд. — точки зрени€ вопроса о защите прав несосто€вшегос€ "экстремиста" от незаконных пос€гательств со стороны прокурора установление судебного пор€дка обжаловани€ прокурорского решени€, по нашему мнению, не имело смысла, поскольку сам факт объ€влени€ предостережени€ не влечет дл€ адресата никаких существенных ограничений, а также, будучи индивидуальным, не подрывает репутации лица.

¬ то же врем€, в отличие от ст. 25.1 «акона о прокуратуре, ст. 6 рассматриваемого «акона содержит существенное дополнение. –ечь идет об отсутствии в готов€щихс€ противоправных действи€х, содержащих признаки экстремистской де€тельности, оснований дл€ привлечени€ к уголовной ответственности. ¬ самом деле, уголовное право оперирует таким пон€тием, как неоконченное преступление, и этот институт достаточно широко примен€етс€ на практике. Ёто обсто€тельство напрасно не было изначально закреплено в ст. 25.1 «акона о прокуратуре.

¬ отношении субъектов, которым прокурор вправе объ€вить предостережение, также есть некоторые расхождени€ со ст. 25.1 «акона о прокуратуре, который допускает прин€тие такого решени€ только в отношении должностных лиц, не раскрыва€ содержание этого пон€ти€, как это сделано, скажем, в ст. 2.4  ојѕ –‘. ѕо «акону о противодействии экстремистской де€тельности прокурор вправе объ€вить в письменной форме предостережение о недопустимости такой де€тельности руководителю общественного или религиозного объединени€ либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам с указанием оснований объ€влени€ предостережени€. —ледует предположить, что под "другими соответствующими лицами" понимаютс€ физические лица, которые могут готовить противоправные действи€, содержащие признаки экстремистской де€тельности, при отсутствии оснований дл€ привлечени€ к уголовной ответственности.

„то касаетс€ вопроса реализации названного полномочи€, то он решаетс€ в зависимости от компетенции прокурора соответствующего уровн€, начина€ с √енерального прокурора –‘ и заканчива€ прокурором районного (городского) звена.

ƒостаточно неудачной, порождающей немало вопросов и затрагивающей в определенной степени каноны прокурорского надзора, €вл€етс€ ст. 7, предоставл€юща€ прокурору право выносить предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществлени€ экстремистской де€тельности. — одной стороны, сопоставл€€ названное полномочие прокурора с сущностью предостережени€, можно вы€вить р€д схожих позиций. ѕрежде всего, и тот и другой акт реагировани€ объ€вл€етс€ (выноситс€) как предостережение (предупреждение) о недопустимости осуществлени€ экстремистской де€тельности. — другой стороны, законодатель разграничил основани€ реагировани€, установив достаточным условием дл€ объ€влени€ предостережени€ подготовительную стадию, а дл€ вынесени€ предупреждени€ - признаки экстремизма. ѕредупреждение выноситс€ не конкретному лицу, а коллективному органу.

—ледует обратить внимание и на следующее. ¬о-первых, кака€ была необходимость вводить такое новое дл€ прокурора средство реагировани€ - предупреждение? ¬едь при наличии нарушений закона прокурор в соответствии со ст. 24 «акона о прокуратуре вносит представление об их устранении, причем срок дл€ прин€ти€ конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, составл€ет не более мес€ца. —тать€ 7 «акона о противодействии экстремизму предусматривает установление в предупреждении срока дл€ устранени€ нарушений не менее двух мес€цев со дн€ его вынесени€.

¬о-вторых, аналогичное предупреждение в рамках названной статьи может быть вынесено органом юстиции. Ёто, по нашему мнению, правильна€ мера реагировани€ дл€ компетентного органа, который в силу приданных ему функций осуществл€ет контроль за де€тельностью общественных, в том числе религиозных, объединений.  роме того, предупреждение как властное полномочие характерно именно дл€ контролирующих органов, вход€щих в структуру органов исполнительной власти. “аким образом, решение законодател€ выгл€дит по меньшей мере странным и приводит к дублированию полномочий двух государственных органов.

¬ сложившейс€ ситуации прокурорам, очевидно, придетс€ отказатьс€ от внесени€ представлений об устранении нарушений закона и нарабатывать практику вынесени€ предупреждений. Ёто повлечет за собой жалобы в суды общей юрисдикции. ¬ св€зи с этим необходимо учитывать, что предупреждение может быть обжаловано в суд в течение установленного в нем срока дл€ устранени€ нарушений.

—тать€ 7 «акона о противодействии экстремизму закрепл€ет алгоритм дальнейших действий прокурора или органа юстиции. “ак, если предупреждение не было признано судом незаконным, а также если в установленный в нем срок общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены нарушени€, послужившие основанием дл€ вынесени€ предупреждени€, либо если в течение двенадцати мес€цев со дн€ вынесени€ предупреждени€ вы€влены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их де€тельности, необходимо обращатьс€ в суд с за€влением о ликвидации таких организаций или объединений или об их запрете, если они не €вл€ютс€ юридическими лицами. ƒумаетс€, что в случае с установлением годичного срока рецидива экстремистской де€тельности законодатель см€гчил т€жесть ответственности. Ќеобходимо было жестко определить, что повторное про€вление фактов экстремизма (независимо от времени) €вл€етс€ достаточным основанием дл€ осуществлени€ ликвидационной процедуры.

¬ ст. 8 «акона о противодействии экстремистской де€тельности закреплено, что в случае распространени€ через средство массовой информации экстремистских материалов либо вы€влени€ фактов, свидетельствующих о наличии в его де€тельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации √енеральным прокурором –‘ и подчиненными ему прокурорами нар€ду со специально уполномоченным государственным органом, осуществл€ющим регистрацию средства массовой информации, а равно федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещани€ и средств массовых коммуникаций, выноситс€ в письменной форме предупреждение о недопустимости распространени€ экстремистских материалов или осуществлени€ экстремистской де€тельности. «десь, как видим, органы прокуратуры в своей де€тельности также обречены дублировать органы исполнительной власти путем применени€ несвойственной им формы реагировани€.

«акон устанавливает, что срок дл€ устранени€ средством массовой информации указанных в предупреждении нарушений не может быть менее дес€ти дней со дн€ его вынесени€. ќсновани€ прекращени€ де€тельности средства массовой информации аналогичны основани€м, предусмотренным дл€ общественных организаций. ѕри этом также обращает на себ€ внимание заложенный законодателем неадекватный двенадцатимес€чный срок дл€ совершени€ повторного правонарушени€ как основание дл€ прекращени€ де€тельности —ћ».

¬ контексте сказанного необходимо отдельно рассмотреть формулировки ст. ст. 7 и 8 «акона о противодействии экстремистской де€тельности в отношении установлени€ сроков дл€ устранени€ нарушений общественным объединением или средством массовой информации. «акон предусматривает, что он (срок) устанавливаетс€, если возможно прин€ть меры по устранению допущенных нарушений. ¬озникает вопрос: а если невозможно, то какой прок от такой меры реагировани€? ѕредставл€етс€, что прокурор в любом случае должен ставить вопрос об устранении указанных в предупреждении нарушений, как это делаетс€ при внесении представлени€ об устранении нарушений закона. ¬от только постановка в данном случае вопроса о дисциплинарной ответственности виновных субъектов проблематична.

“аким образом, прокурор при выборе средств реагировани€ встает перед дилеммой: либо вносить представление об устранении нарушений закона со всеми сопутствующими ему атрибутами, но без судебной перспективы дальнейшего разрешени€ вопроса, либо идти предложенным законодателем новым путем, дублиру€ полномочи€ органов исполнительной власти.

—татьи 9 и 11 рассматриваемого «акона предусматривают дополнительные основани€ дл€ инициации √енеральным прокурором –‘ и подчиненными ему прокурорами вопроса перед судом о ликвидации общественного и иного объединени€ или запрещении его де€тельности, а также дл€ прекращени€ де€тельности средства массовой информации.   их числу «акон относит сопутствующее осуществлению экстремистской де€тельности нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному пор€дку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создание реальной угрозы причинени€ такого вреда. ѕрокурор в соответствии со ст. 10 «акона вправе ставить в за€влении вопрос о приостановлении де€тельности общественного или религиозного объединени€ до рассмотрени€ судом дела по существу. ѕри этом аналогичными полномочи€ми наделены соответственно органы юстиции и органы по контролю за де€тельностью —ћ».

Ќаконец, ст. 13 «акона о противодействии экстремистской де€тельности надел€ет прокурора еще одним новым полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков вносит в федеральный суд по месту нахождени€ организации представление об установлении наличи€ в информационных материалах таких признаков. ѕоложительное решение суда служит основанием дл€ изъ€ти€ нереализованных материалов. ѕовторное в течение двенадцати мес€цев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской де€тельности.

»сход€ из смысла ч. 4 ст. 13 «акона, контроль за нераспространением признанных экстремистскими информационных материалов возлагаетс€ на органы юстиции, которым направл€етс€ копи€ вступившего в законную силу решени€ суда. »м же, очевидно, должно быть вменено в об€занность ведение федерального списка экстремистских материалов.

 онтроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетировани€ в соответствии со ст. 16 «акона возложен на органы внутренних дел, которые об€заны принимать надлежащие меры по предупреждению и пресечению про€влений такой де€тельности в св€зи с организацией и проведением массовых меропри€тий.

“аковы полномочи€ прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской де€тельности. Ќеобходимо также учитывать, что законодательством установлена административна€ и уголовна€ ответственность за экстремистскую де€тельность, в св€зи с чем в предусмотренных законом случа€х прокурор решает вопрос о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела.

ќчевидно, что правоприменительна€ практика поднимет гораздо больше вопросов, чем это сделано в насто€щей статье. Ѕезусловно, рассмотренна€ сфера найдет свое отражение в руковод€щих документах √енеральной прокуратуры –‘. Ѕудут разработаны методики осуществлени€ прокурорского надзора на этом участке. ¬ любом случае «акон о противодействии экстремистской де€тельности - серьезный шаг по укреплению правопор€дка в стране, поддержанию стабильности в обществе, и в претворении его в жизнь существенна€ роль отведена органам прокуратуры.

Ќазвание документа

пїњ