пїњ

ѕравовое обеспечение развити€ горнолыжного туризма и спорта в –оссийской ‘едерации

(ѕисаревский ≈. Ћ.) ("—порт: экономика, право, управление", 2006, N 2) “екст документа

ѕ–ј¬ќ¬ќ≈ ќЅ≈—ѕ≈„≈Ќ»≈ –ј«¬»“»я √ќ–ЌќЋџ∆Ќќ√ќ “”–»«ћј » —ѕќ–“ј ¬ –ќ——»…— ќ… ‘≈ƒ≈–ј÷»»

≈. Ћ. ѕ»—ј–≈¬— »…

ѕисаревский ≈. Ћ., советник аппарата  омитета √осударственной ƒумы по экономической политике, предпринимательству и туризму, кандидат юридических наук, член –оссийской академии юридических наук, действительный член Ќациональной академии туризма.

1. ќбщие положени€

“уризм - де€тельность, котора€ чаще всего ассоциируетс€ с отдыхом, досугом, спортом и общением с культурой и природой. ѕриродный туризм и экотуризм признаютс€ как особо обогащающие и ценные формы туризма в силу того, что они про€вл€ют уважение к природному наследию и местному населению и соблюдают потенциал приема туристских объектов, - говоритс€ в √лобальном этическом кодексе туризма (1999). ћеждународна€ харти€ физического воспитани€ и спорта (1978) констатирует, что включение физического воспитани€ и спорта в естественную среду обогащает людей и внушает уважение к ресурсам планеты, пробуждает ответственность за их сохранение и использование с наибольшей выгодой дл€ всего человечества. ѕосле п€тидес€ти лет феноменального роста туристска€ индустри€ стала более комплексной и сложной. ¬ насто€щее врем€ она достигла такого этапа, на котором требуетс€ активизировать исследовани€ традиционных и новых сегментов рынка, потребительских предпочтений, информационных технологий и управленческих методик. ћощное экономическое воздействие этой индустрии, а также ее вли€ние на человеческую, культурную и природную среду требует, чтобы дальнейшее развитие этого сектора проходило в услови€х наличи€ точных статистических данных, глубоких исследований и ответственного менеджмента на основе принципов устойчивого развити€ <*> (ќсакска€ деклараци€ тыс€челети€ (10 сент€бр€ - 1 окт€бр€ 2001 г.)). -------------------------------- <*> ¬ ст. 1 ¬семирной хартии "ќб устойчивом туризме" под устойчивым туризмом понимаетс€ такое развитие туризма, которое должно быть экологически приемлемым в долгосрочной перспективе, экономически жизнеспособным, этически и социально сбалансированным дл€ местных общин. ”стойчивое развитие €вл€етс€ контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечени€ их жизнеспособности, создава€, таким образом, возможность сохранени€ нашего природного и культурного богатства, включа€ охран€емые зоны. Ќепрерывный рост и развитие туристской индустрии и св€занное с этим обострение конкуренции способствуют разнообразию туристских направлений и продуктов и по€влению новых туристских центров. —реди них особо следует выделить центры горнолыжного спорта и туризма. ‘ранци€ на сегодн€шний день €вл€етс€ лидером в этой сфере на мировом туристском рынке. ¬сем известны французские курорты  уршевель, Ћ€ ѕлань, Ће 2 јльп. ¬ 2003 - 2004 гг. на французских зимних курортах (их около 400) было зарегистрировано 737 миллионов ski-pass, причем количество механических подъемников составл€ет уже 3961 единицу <*>. -------------------------------- <*> —правка Ќационального —индиката канатных дорог ‘ранции, объедин€ющего 236 французских горнолыжных курортов. 2005 г.

¬ —Ўј насчитываетс€ 507 горнолыжных центров, в  анаде - 240. ¬ Ўвейцарии имеетс€ 13 канатных дорог, 50 фуникулеров, 600 вагонов канатной дороги, 1200 лыжных трамплинов и тропы, общей прот€женностью более 5000 километров. ¬се лыжные курорты соединены между собой ветками железных дорог и системой общественного транспорта. јвстри€ около половины своих доходов от туризма получает от индустрии горнолыжного спорта и туризма. –оссийска€ ‘едерации также не стоит в стороне от этих процессов. “ак, на сегодн€шний день функционируют как давно известные зоны дл€ катани€, расположенные в ѕриэльбрусье (Ёльбрус, „егет, ƒомбай), так и довольно новые горнолыжные центры в ѕодмосковье (спортивный парк "¬олен", горнолыжно-развлекательный парк "—орочаны", спортивно-развлекательный центр "яхрома" и др.), вокруг —анкт-ѕетербурга ("«олота€ долина", горнолыжный комплекс "—нежный", " расное озеро" и др.), на ”рале (горнолыжный комплекс "≈жева€", горнолыжный центр "јджигардак", горнолыжный центр "√убаха" и др.). ѕо€вл€ютс€ новые проекты: "ћанжерок" на јлтае, "≈врази€/ уса" на ”рале, туристско-спортивный комплекс " арусель" в  расной ѕол€не. √орнолыжный спорт попул€рен на  амчатке, в ѕриморском крае и других регионах –оссии. ћногие субъекты ‘едерации и финансово-промышленные группы про€вл€ют интерес к созданию на территории нашей страны конкурентоспособной индустрии горнолыжного спорта и туризма. ѕо€вл€ютс€ некоммерческие организации (ассоциации, союзы, общественные объединени€) горнолыжного туризма и спорта, призванные координировать усили€ заинтересованных лиц в этой сфере, разрабатываютс€ стандарты оказани€ услуг, образовательные программы подготовки персонала дл€ индустрии горнолыжного спорта и туризма. ѕолагаем, что данна€ инициатива должна быть подкреплена соответствующими действи€ми государства, и прежде всего в области законодательства.

2. —осто€ние правового обеспечени€

ѕрежде чем перейти к оценке состо€ни€ правового обеспечени€ горнолыжного спорта и туризма, сделаем некоторые по€снени€. ѕравовые нормы, регулирующее отношени€ в области развити€ горнолыжного спорта и туризма, имеют свои особенности, т. к. трудно найти отрасль законодательства –оссийской ‘едерации, котора€ бы наиболее полно учитывала всю специфику данного рода отношений. ѕравовые, организационные, экономические и социальные основы де€тельности физкультурно-спортивных организаций, функционировани€ спортивной промышленности, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в –оссийской ‘едерации и олимпийского движени€ –оссии регулируютс€ законодательством о физической культуре и спорте. ѕринципы же государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в –оссийской ‘едерации, пор€док рационального использовани€ туристских ресурсов –оссийской ‘едерации, вопросы безопасности туризма, де€тельности туристских организаций - предмет регулировани€ законодательства о туристской де€тельности. —оединение в данной статье горнолыжного спорта и туризма в качестве единого объекта правового регулировани€ носит научно-прикладной характер, в силу сходства основных правовых проблем, а также принадлежности спорта и туризма к социальной сфере нашей страны (ст. 16 ‘едерального конституционного закона "ќ ѕравительстве –оссийской ‘едерации"). ѕоследнее предполагает общие подходы и способы государственного воздействи€ на общественные отношени€ в сфере спорта и туризма. –азвитие горнолыжного спорта и туризма и туристской индустрии, обеспечивающей их функционирование, во многом зависит от эффективности законодательства о лечебно-оздоровительных местност€х и курортах, аварийно-спасательных службах и статусе спасателей, земельного, водного, горного, градостроительного законодательства, законодательства об инвестиционной де€тельности. —реди правовых актов, прин€тых в последние 10 лет, следует выделить ѕостановление ѕравительства –оссийской ‘едерации от 21 июн€ 1996 г. N 721, ‘едеральную целевую программу "–азвитие района ѕриэльбрусь€  абардино-Ѕалкарской –еспублики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта" <*>, ‘едеральную целевую программу "ёг –оссии" от 8 августа 2001 г. N 581, в которой лишь вскользь упоминаетс€ о финансировании развити€ горнолыжных трасс на ƒомбае. -------------------------------- <*> ƒанный документ утратил силу в св€зи с изданием ѕостановлени€ ѕравительства –оссии от 24 августа 2002 г. N 630.

¬ программе "–азвитие района ѕриэльбрусь€  абардино-Ѕалкарской –еспублики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта" отмечались следующие проблемы в сфере развити€ горнолыжного спорта и туризма: изношенность значительной части сооружений туристического комплекса, высокое налогообложение де€тельности субъектов туристской индустрии, резко возросша€ стоимость энергоносителей и др. ќсновной целью данной ѕрограммы было создание в районе ѕриэльбрусь€ высокоэффективного и конкурентоспособного туристского, альпинистского и горнолыжного комплекса, обеспечивающего широкие возможности дл€ удовлетворени€ потребностей российских и зарубежных граждан в туристических, спортивных и оздоровительных услугах, а также разработка и внедрение эффективной системы мер и механизмов государственного регулировани€ по рациональному использованию хоз€йственного и горно-рекреационного комплекса, экологическое оздоровление района, сохранение природного богатства и историко-культурного наследи€. «адачи ѕрограммы включали в себ€: научно-правовое регулирование экономики горно-рекреационного и природного комплекса района ѕриэльбрусь€; создание условий дл€ рационального использовани€ природных ресурсов и развити€ горно-рекреационного комплекса района ѕриэльбрусь€; организаци€ комплексного мониторинга за состо€нием природной среды района ѕриэльбрусь€; охрана природного и историко-культурного наследи€ района ѕриэльбрусь€; создание информационно-технического комплекса; содействие развитию материальной базы центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта. ¬ целом программа "–азвитие района ѕриэльбрусь€  абардино-Ѕалкарской –еспублики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта" имела инновационный характер и общую направленность на формирование в –оссийской ‘едерации цивилизованной индустрии горнолыжного спорта и туризма, в том числе на создание правовых основ ее развити€. ѕоэтому прекращение действи€ ѕрограммы €вл€етс€ сдерживающим фактором дальнейшего совершенствовани€ законодательства в данной сфере. ¬ насто€щий момент вопросы, обозначенные в ѕрограмме "–азвитие района ѕриэльбрусь€  абардино-Ѕалкарской –еспублики как международного центра туризма, альпинизма и горнолыжного спорта", стали еще более актуальны.

3. —овершенствование правового обеспечени€

÷ели, принципы и приоритеты развити€ туризма и спорта, провозглашенные в ћеждународной хартии физического воспитани€ и спорта (1978), √лобальном этическом кодексе туризма (1999), ќсакской декларации тыс€челети€ (2001) и других международных правовых документах, соответствуют основным закономерност€м развити€ человеческой цивилизации, принципам мировидени€ и мироупор€дочени€. ≈сли раньше человек стремилс€ "лепить мир по своему образу и подобию", то современный мировоззренческий подход предполагает, что человек "лепит себ€ по образу и подобию мира", не перестраивает мироздание, а встраивает себ€ в упор€доченное мироздание <*>. -------------------------------- <*> ¬асилькова ¬. ¬. ѕор€док и хаос в развитии социальных систем. —ѕб., 1999. —. 33.

ƒанна€ идеологи€ становитс€ уже не только досто€нием науки, международных документов, но и приоритетом политик многих государств. Ќе случайно на первый план в де€тельности органов государственной власти ведущих туристских держав выдвигаютс€ принципы устойчивого развити€ туризма и спорта, приоритеты развити€ культурно-познавательного, эколого-этнографического и спортивно-оздоровительного туризма. ќсновой устойчивого развити€, говоритс€ в  онцепции перехода –оссийской ‘едерации к устойчивому развитию <*>, €вл€етс€ необходимость обеспечени€ прав и свобод граждан –оссийской ‘едерации. ƒвижение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в себ€ в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хоз€йство и гражданское общество. -------------------------------- <*> ”каз ѕрезидента –оссийской ‘едерации от 1 апрел€ 1996 г. N 440.

√орнолыжный спорт и туризм - типичный пример отрасли жизнеде€тельности, основанной на концепции устойчивого развити€. Ќа основе изложенного можно дать р€д предложений по дальнейшему развитию законодательства о горнолыжном спорте и туризме, определить его основные цели. ѕолагаем, что общей целью законодательства, регулирующего отношени€ в области развити€ горнолыжного спорта и туризма, как части правовой системы –оссийской ‘едерации, €вл€етс€ создание и сохранение правопор€дка, укрепление законности в данной сфере жизнеде€тельности в интересах насто€щих и будущих поколений росси€н. —пециальную же цель законодательства можно обозначить как реализацию конституционного права каждого на доступ к зан€ти€м физической культурой и спортом, а также прав на отдых, свободу передвижени€, охрану и укрепление здоровь€, на благопри€тную окружающую среду посредством развити€ в –оссийской ‘едерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного горнолыжного спорта и туризма. ѕредставл€етс€, что направлени€ми совершенствовани€ законодательства о развитии горнолыжного спорта и туризма могут быть: 1. ѕодготовка научной концепции правового обеспечени€ развити€ горнолыжного спорта и туризма, с учетом всех аспектов законодательства –оссийской ‘едерации, позитивного опыта правового регулировани€ данной сферы в ———–, а также развитых в туристско-спортивном отношении стран. 2. –азработка  онцепции государственной политики –оссии в области развити€ горнолыжного спорта и туризма и утверждение ее ѕравительством –оссийской ‘едерации. 3. ѕрин€тие отдельной целевой программы или же включение в качестве отдельного раздела положений о развитии горнолыжного спорта и туризма в целевые программы развити€ туризма, а также целевые программы развити€ физической культуры и спорта. 4. ќпределение органа госрегулировани€, а также его компетенции в сфере развити€ горнолыжного туризма и спорта, создание межведомственной группы, состо€щей из представителей заинтересованных федеральных министерств и агентств. 5. ѕаспортизаци€ объектов индустрии и инфраструктуры горнолыжного туризма и спорта, инвентаризаци€ всей собственности в данной сфере. ќпределение объектов, подлежащих приватизации и/или передаче в концессии. 6. –азработка мер по государственной поддержке горнолыжного спорта и туризма, в том числе: - субсидирование процентных ставок по кредитованию строительства и реконструкции объектов туриндустрии на горнолыжных курортах; - разработка и прин€тие программы проведени€ конкурсов социально значимых, инновационных проектов в сфере горнолыжного спорта и туризма и содействие в их реализации <*>; -------------------------------- <*> ÷ель такой программы - модернизаци€ структуры предложени€ в сфере горнолыжного туризма и спорта. “ак, например, разработчики новых туристических продуктов могли бы получать финансовую помощь от государства при условии, что инновационный проект соответствует следующим требовани€м: - €вл€етс€ действительно новым; - св€зан с основными сферами туристического предложени€; - следует принципам устойчивого развити€; - способствует улучшению ситуации на рынке труда; - служит образцом дл€ дальнейшего использовани€; - финансируетс€ на 50% самими разработчиками; - может быть реализован совместными усили€ми нескольких компаний.

- содействие в информационном обеспечении и продвижении ведущих национальных горнолыжных центров в –оссии и за рубежом, создание туристской информационной системы горнолыжных курортов и горнолыжного спорта, поощрение развити€ информационных технологий; - поддержка национальных производителей товаров, оборудовани€, инвентар€ и снар€жени€ дл€ индустрии горнолыжного спорта и туризма, содействие в приобретении ими современных инновационных технологий и "ноу-хау" дл€ организации производств на территории –оссийской ‘едерации, развитие инжиниринга; - размещение государственного заказа на подготовку российских спортсменов к соревновани€м с использованием инфраструктуры и индустрии национальных горнолыжных центров. 7. √осударственно-частное партнерство. ќрганизаци€ ежегодной общенациональной конференции по развитию горнолыжного спорта с участием органов государства, муниципалитетов, бизнеса, физкультурно-спортивных организаций и объединений, Ќационального олимпийского комитета, ассоциаций потребителей услуг индустрии горнолыжного спорта и туризма и др. –азработка и подписание ’артии развити€ горнолыжного спорта и туризма в –оссийской ‘едерации, с учетом баланса интересов, прав и об€занностей и ответственности всех сторон, подписавших ’артию. —оздание при федеральных органах исполнительной власти, в субъектах ‘едерации, муниципальных образовани€х, развивающих горнолыжный спорт и туризм, общественных советов с целью координации де€тельности общественности и органов власти в области законопроектной де€тельности. 8. —оздание комплексной системы безопасности горнолыжного туризма и спорта, в т. ч. правил учета туристов и спортсменов, пользующихс€ услугами горнолыжных центров, пор€дка проведени€ инструктажа по обеспечению безопасности, правил использовани€ аварийно-спасательных служб и спасателей, создание условий дл€ обеспечени€ их современным поисковым оборудованием и снар€жением и др. 9. ќбразование и наука. ѕодготовка квалифицированных кадров дл€ индустрии горнолыжного спорта и туризма. –азработка образовательных программ и стандартов в области профессионального образовани€, создание специализаций "горнолыжный спорт и туризм" в вузах туристского и спортивного профил€, выделение грантов на научные исследовани€, подготовку учебных пособий по экономике, менеджменту, правовому обеспечению горнолыжного спорта и туризма, проведение конкурса студенческих и научно-исследовательских работ и др. 10. –азработка концепции устойчивого развити€ горнолыжного туризма и спорта и внедрение ее в практику предпринимательской де€тельности в области горнолыжного спорта и туризма. 11. ћеждународное сотрудничество. »зучение зарубежного опыта подготовки персонала дл€ горнолыжного спорта и туризма, менеджмента, логистики, безопасности и др. 12. ¬несение изменений в основные федеральные законы и кодексы, издание подзаконных актов с целью создани€ благопри€тных условий дл€ поддержки развити€ горнолыжного туризма и спорта. –азработка и прин€тие новых законов о туризме, физической культуре и спорте, туристско-рекреационных зонах экономического развити€, о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами и др. с учетом особенностей горнолыжного туризма и спорта. ¬ заключение следует отметить, что данна€ стать€ может стать началом научно-практической дискуссии о состо€нии и перспективах развити€ правового регулировани€, государственной политики в сфере горнолыжного спорта и туризма.

Ќазвание документа пїњ