Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации

Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации

Название Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации
Дата конвертации 27.01.2013
Размер 132.92 Kb.
Тип Документы
М. ТАРХАНОВ
ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПРЕДМЕТ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Предметами ведения органов государственной власти Российской Федерации являются сферы (области) общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и др. органов).

Сферы исключительной компетенции федеральных органов государственной власти исчерпывающим образом определены в статье 71 Конституции. Классифицировать их по содержанию, к сожалению, не представляется возможным, поскольку в качестве предметов ведения Конституция закрепляет довольно разнородный набор сфер правового регулирования (например, правовые основы единого рынка, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство и т.д.), видов объектов правового регулирования (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и т.д.), отдельных конкретных полномочий органов государственной власти (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и др.), и т.д. Хотя по видам предметов ведения классификация, конечно, возможна. Вообще, единства и четкости в определении предметов исключительного ведения Российской Федерации в Конституции не наблюдается (как, впрочем, и в определении предметов совместного ведения России и ее субъектов).

Конституцией Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (части 1 и 3 ст. 76). Однако, из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения РФ могут издаваться также указы Президента.1

Издание Президентом Российской Федерации законозамещающих указов, способствующих реализации Конституции и восполняющих законодательные пробелы, относится к числу дискуссионных. Поводом к неоднозначным оценкам законозамещающей практики указного правотворчества Президента послужила формулировка части 3 статьи 90 Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С одной стороны, такого рода нормативные указы, хотя фактически и являются актами законодательного значения, не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т.е. являются по своей сути подзаконными правовыми актами.2 С другой стороны, есть мнение, что, возможно, было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента.3 По мнению М.В. Баглая, функция гаранта Конституции, возложенная на Президента, предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовом регулировании и реагируя на не предвиденные Конституцией жизненные ситуации. По мнению ученого, дискреционная власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, «если, конечно, действия главы государства не ведут к репрессиям и нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям».4 Конституционный Суд Российской Федерации в 1996 г., как известно, подтвердил право главы государства как гаранта Конституции издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при соблюдении Президентом следующих условий: 1) такие указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам и 2) действие таких указов во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.5

Таким образом, за Президентом признано право самостоятельно и оперативно действовать, принимать решения исходя из конкретных обстоятельств. Тем не менее, Конституционному Суду, возможно, следовало бы обязать главу государства сразу вслед за принятием указа, восполняющего законодательный пробел, осуществить ряд шагов в целях скорейшего принятия недостающего федерального закона, в частности, выступить в Государственной Думе с соответствующей законодательной инициативой в порядке части 1 статьи 104 Конституции либо обратиться к иным субъектам права законодательной инициативы (например, Председателю Правительства Российской Федерации, федеральным или региональным парламентариям) с требованием разработать соответствующий законопроект и внести его на рассмотрение в Думу. Следует отметить необходимость разработки самостоятельного механизма преодоления законодательных пробелов и недостатков федеральных законов не по одиночке, а во взаимодействии различных органов, причем Президент Российской Федерации мог бы выступить в качестве инициатора и верховного контролера соответствующей процедуры, поскольку ему принадлежит конституционная функция обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.

В сферу исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) в виде закрытого перечня включены следующие предметы:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Термин «исключительное ведение Федерации», как известно, не означает то, что субъекты Федерации не вправе участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению Федерации.6 Федеративные отношения предполагают широкий круг возможностей субъектов Российской Федерации участвовать в принятии решений на уровне федерального центра. Участие субъектов в решении общефедеральных вопросов гарантируется Конституцией Российской Федерации. К числу подобных возможностей в целом относятся:

1) совместные полномочия Российской Федерации и ее субъектов;

2) законодательная инициатива субъекта РФ по принятию федеральных законов (проекты таких законов законодательные собрания субъектов РФ вносят в Государственную Думу);

3) создание в парламенте особой палаты — Совета Федерации в качестве органа, представляющего интересы субъектов РФ в парламенте Российской Федерации;

4) возможность блокирования проекта федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (после первого чтения проект рассылается субъектам РФ, и если более 1/3 законодательных собраний субъектов РФ выскажутся против проекта, он не может рассматриваться в парламенте Российской Федерации во втором чтении (необходима доработка));

5) членство всех глав субъектов РФ в Государственном совете — совещательном органе при Президенте РФ;

6) существование при Правительстве РФ особых органов — представительств субъектов РФ;

7) участие субъектов РФ в подготовке и обсуждении международных договоров Российской Федерации, если они касаются данного субъекта;

8) согласование с субъектами РФ некоторых кандидатур, назначаемых в субъекты РФ в качестве руководителей территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации, или обязательные консультации по поводу таких кандидатур (не все кандидатуры должны согласовываться).

Существуют другие способы, которые имеют текущий характер (например, встречи и совещания Президента РФ и Председателя Правительства РФ с высшими должностными лицами отдельных субъектов РФ или групп субъектов РФ, в том числе селекторные совещания, рассылка в субъекты РФ проектов федеральных законов и получение заключений от них и т. д.).7

В частности, реализация такого предмета собственного ведения органов государственной власти Российской Федерации, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации (п. «а» ст. 71) предполагает участие органов государственной власти субъектов Федерации или их представителей, без которого изменить Конституцию попросту невозможно. Мы полагаем, что данный предмет ведения можно отнести к числу исключительных полномочий органов государственной власти Российской Федерации лишь с некоторой долей условности.

Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации (или их представителей) в процедуре пересмотра Конституции Российской Федерации предполагает: внесение предложений о пересмотре Конституции Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации; участие в поддержке предложений о пересмотре Конституции тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации; возможно, участие в работе Конституционного Собрания — органа, который в соответствии с п.п. 2 и 3 ст. 135 Конституции правомочен разрабатывать и принимать новую Конституцию. Состав Конституционного Собрания доныне неизвестен по причине необъяснимых задержек на федеральном уровне с принятием конституционного закона, регулирующего его статус. Были соответствующие попытки внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Думы второго созыва С.А. Ковалевым, а также группой депутатов (Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукьяновым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной, В.А. Крюковым),8 однако дальше рассмотрения Советом Государственной Думы дело не пошло и закон так и не был принят.

Отсутствие в правовой системе одного из конституционных законов, которых согласно положениям Конституции и так должно быть немного, является существенным пробелом, нарушающим, в частности, юридическую систему самозащиты Конституции. Думается, что данный федеральный конституционный закон – один из базовых в правовой системе, поскольку от того, на каких основах будет формироваться Конституционное Собрание, войдут ли в его состав крупные ученые-юристы, эксперты или только узкий круг государственных чиновников, каким образом Собрание будет взаимодействовать с институтами гражданского общества, насколько обязательными для него будут рекомендации и пожелания общественных, неправительственных организаций, и т.д. — от этих и других вопросов зависит многое.

Участие органов государственной власти субъектов Федерации в процедуре внесения поправок в текст конституционных глав с 3 по 8 также предполагает выступление с соответствующей инициативой, поддержка инициативы, а также одобрение закона РФ о поправке (поправках) к Конституции первоначально Советом Федерации Федерального Собрания, а затем органами законодательной власти субъектов Российской Федерации (ст.ст. 134-136 Конституции).

Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»9 в ст.ст. 6, 8-10 предусмотрено, что одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, т.е. фактически представителями законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации данного закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия, причем (и это существенно) порядок рассмотрения закона устанавливается данным органом самостоятельно. Постановление парламента субъекта об одобрении или неодобрении закона о поправке (поправках) к Конституции в течение четырнадцати дней со дня его принятия направляется в Совет Федерации.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 33-ФЗ субъектам Федерации предоставлены все возможности для того, чтобы заставить федеральную власть учитывать их мнений по такому важному вопросу. Казалось бы, сама Конституция в порядке юридической самозащиты, и федеральный законодатель предусмотрели все возможные средства охраны и защиты Конституции от проявлений, скажем, волюнтаризма отдельных федеральных руководителей.10 Принятие поправок — длительный процесс, рассчитанный по меньшей мере на год. По сути, он должен сопровождаться обсуждениями в прессе, на различных публичных мероприятиях, проведением парламентских слушаний, выработкой рекомендаций на советах экспертов и т.д. Но на практике все оказалось гораздо проще: 11 ноября 2008 г. Президент внес в Государственную Думу тексты законопроектов «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», пояснительные записки к нему и перечни актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием указанных законопроектов как законов. 14 ноября этого же года законопроекты были одобрены Государственной Думой в первом чтении, 19 ноября – во втором и 21 ноября – в окончательной редакции. 26 ноября 2008 г. законы были одобрены в верхней палате российского парламента. Одобрение президентских инициатив законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации также не заставило себя ждать, поскольку квалифицированное большинство депутатов в этих органах принадлежит той же политической силе, что выдвигала кандидатуру Дмитрия Медведева на пост главы государства на последних президентских выборах. 30 декабря законы были подписаны инициатором поправок – Президентом Российской Федерации.11

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. — 1999. — N 6. — Ст. 866.

2 См: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2002. — С. 91; Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 22; Суворов В.Н. Глава российского государства (правовой статус, положение в системе власти). М., 2000. С. 26-72; Дегтев Г.В. Институт президентсва в Российской Федерации. Особенности правового статуса и компетенции, проблемы совершенствования. — С. 306.

3 См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. — С. 102.

4 См.: Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. – М.: Норма, 2008. — С. 23.

5 См.: Постановление КС РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом"// Собрание законодательства РФ. — 1996. — N 19. — Ст. 2320.

6 См.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации// Журнал российского права. – 2002. — N 5.

7 См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. – М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. — С. 254-255.

8 См.: Справочная правовая система «Консультант-плюс».

9 См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1998. — N 10. — Ст. 1146.

10 См.: Оболенский А.М. Как защитить Конституцию?// Конституционный вестник. 1990. № 2. — С. 106-109.

11 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 1. — Ст. 2; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"// Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 1. — Ст.1.


Похожие:

Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Указ президента российской федерации об утверждении концепции национальной безопасности
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Приказ Минюста РФ от 29 февраля 2012 г. N 24
Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, n 12, ст. 1627) на основе предложений федеральных органов…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Органов государственной власти субъектов
Органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами,…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Указ президента российской федерации о стратегии национальной безопасности
В целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Собрания российской федерации
Российской Федерации (далее Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Статья 10 Конституции Российской Федерации [5] закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти

Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Рекомендации по организации мониторинга информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления 1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006
Раммных задач реформы повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также обеспечение…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти
В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Указ президента российской федерации о государственном совете российской федерации
Конституции Российской Федерации, а также на основании предложений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального…
Изменение конституции российской федерации как предмет исключительного ведения органов государственной власти российской федерации icon Российская федерация федеральный закон
Российской Федерации (далее Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого…



Интересно:   Оглавление

Related posts

Leave a Comment